行政審批改革十年再探路廣東省“先行先試”

閔杰

以往歷次改革均未傷筋動(dòng)骨所以成效甚微，此次中央政府授權(quán)廣東在行政審批制度改革方面先行先試，尤其是對行政法規(guī)、國務(wù)院及部門文件設(shè)定的部分行政審批項(xiàng)目在本行政區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施或進(jìn)行調(diào)整，也成為本輪改革最值得期待之處。

延續(xù)十余年、歷經(jīng)反復(fù)多輪的行政審批制度改革，近期再有“大動(dòng)作”。近日，國務(wù)院總理溫家寶主持國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定取消和調(diào)整314項(xiàng)部門行政審批項(xiàng)目，并特別批準(zhǔn)廣東省在行政審批制度改革方面“先行先試”。

中央政府從2001年開始進(jìn)行行政審批改革。然而，十余年的改革實(shí)施下來，雖然審批事項(xiàng)明顯減少，但效果不佳，“公章過多”現(xiàn)象仍然廣受詬病。

“以往的改革有些成效，但是收效不大，這就和過去機(jī)構(gòu)改革一樣，決心沒有下足，藥也沒有用對，特別是改革總繞不過怪圈，膨脹了精簡，精簡了又膨脹?！敝袊w制改革研究會(huì)副會(huì)長、廣東省體制改革研究會(huì)會(huì)長黃挺在接受記者采訪時(shí)說。

多如牛毛的審批

不久前，甘肅省質(zhì)監(jiān)局叫停已“暫行”14個(gè)月的《甘肅省生產(chǎn)加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法》，根據(jù)該辦法，加工油條、賣饅頭都需要辦行政許可證。甘肅省質(zhì)監(jiān)局承認(rèn)該“暫行辦法”在許可和處罰設(shè)定上缺少上位法依據(jù)。

可就是這樣一個(gè)不符合法規(guī)的辦法，卻公然“暫行”了14個(gè)月之久，且“有500多家小作坊申領(lǐng)了行政許可證”，直到甘肅省政府發(fā)起“效能風(fēng)暴行動(dòng)”才被取消。

這只是我國行政審批多如牛毛現(xiàn)狀的一個(gè)縮影。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的伴生物，行政審批已經(jīng)覆蓋了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的幾乎每個(gè)領(lǐng)域。大多數(shù)人的體會(huì)是，各種審批猶如一道道必須逾越的關(guān)卡，辦企業(yè)要跑工商、跑房產(chǎn)、跑驗(yàn)資、跑稅務(wù)、跑公安，一般要經(jīng)過十幾個(gè)部門的審批，蓋幾十個(gè)公章，歷時(shí)數(shù)十天才能得到最后的審批結(jié)果。

隨著行政體制改革的逐步推進(jìn)，作為其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，2001年，大規(guī)模行政審批改革啟動(dòng)。當(dāng)年9月，國務(wù)院成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將辦公室設(shè)在監(jiān)察部。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年國務(wù)院啟動(dòng)相關(guān)改革之前，國內(nèi)有150多個(gè)法律、行政法規(guī)和規(guī)章對行政審批作出了規(guī)定，這些規(guī)定涉及國防、外交、公安、經(jīng)濟(jì)、城市管理等20多個(gè)領(lǐng)域、50多個(gè)行業(yè)，4000多個(gè)審批事項(xiàng)。

“因?yàn)楫?dāng)時(shí)沒有進(jìn)行很詳細(xì)的分類，比如是審批還是審核、備案，哪些是特許或者一般許可，這個(gè)數(shù)字應(yīng)該是有爭議的，可能到現(xiàn)在都不是十分清楚。”中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究部主任余暉告訴記者，當(dāng)時(shí)清理的范圍只包括依據(jù)法律和行政法規(guī)而設(shè)定的審批事項(xiàng)，而各部門設(shè)定的審批事項(xiàng)不在此范圍內(nèi)，因此真實(shí)數(shù)字可能遠(yuǎn)不止這些。

自2002年起，行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聘請了28位經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、行政管理學(xué)等領(lǐng)域的專家學(xué)者組成專家咨詢組以論證各項(xiàng)行政審批的合理性、必要性，余暉成為受聘專家之一。

余暉回憶，4000多個(gè)審批事項(xiàng)被分到每個(gè)專家手里，逐個(gè)進(jìn)行審核判斷，“分到我手里的就有900項(xiàng)左右，涉及金融、醫(yī)藥衛(wèi)生等三四個(gè)行業(yè)和部門”。

面對如此之大的審批項(xiàng)目數(shù)額，余暉表示并不感到意外：“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是審批經(jīng)濟(jì)，而發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)一定要松綁?！?/p>

逐項(xiàng)審核判斷后，在近900項(xiàng)審批事項(xiàng)中，被余暉砍掉近七成?！爱?dāng)時(shí)與其他專家交流后發(fā)現(xiàn)，大家普遍的共識(shí)是，有近七成的審批項(xiàng)目可以被取消?！庇鄷熣f，不過，實(shí)際上第一批取消和調(diào)整的行政審批項(xiàng)目大概只占總數(shù)的三成。

直到10年后，經(jīng)過6輪調(diào)整和取消，被專家們認(rèn)為應(yīng)該“砍掉七成審批項(xiàng)目”的目標(biāo)才得以實(shí)現(xiàn)。8月22日召開的本次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議宣布，本輪改革需要取消和調(diào)整314項(xiàng)部門行政審批項(xiàng)目，其中取消184項(xiàng)、下放117項(xiàng)、合并13項(xiàng)。至此，國務(wù)院10年來分6批共取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%。

改革沒有“傷筋動(dòng)骨”

在余暉看來，走過十年的行政審批制度改革需要更加細(xì)致的總結(jié)和分析，“容易砍掉的都只是皮毛，剩下的才會(huì)傷筋動(dòng)骨”。

由于部門立法泛濫，許多在專家們看來不合理的項(xiàng)目卻是合法的?！爱?dāng)時(shí)有一些部門對專家們的審核有不同意見，通過行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召集專家進(jìn)行探討和申辯。”余暉認(rèn)為，改革的阻力顯而易見，部門都希望保留行政審批權(quán)，這背后是部門利益。

在眾多部門中，國家發(fā)改委曾因集中眾多項(xiàng)目審批權(quán)而飽受爭議。在余暉看來，很多部門的審批權(quán)限來自相應(yīng)的法律規(guī)定，比如國家食品藥品監(jiān)督管理局，有《藥品管理法》和《食品安全法》。但除了《價(jià)格法》，發(fā)改委的其他審批事項(xiàng)缺少明確的法律規(guī)定。“未來發(fā)改委到底要起一個(gè)什么樣的作用呢？你可以做規(guī)劃，但不能批規(guī)劃。如果又做規(guī)劃，又批規(guī)劃，豈不是要把規(guī)劃做得越大越好，權(quán)力越大越好？”

“發(fā)改委的權(quán)力應(yīng)由法律來規(guī)定?！庇鄷熖寡?，破除部門利益，才能真正松綁。在1998年進(jìn)行的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國務(wù)院組成部門（不含國務(wù)院辦公廳）由40個(gè)減少到29個(gè)，“部門都沒有了，行政審批自然大大削弱，而且這10多個(gè)部門正好對應(yīng)制造業(yè)，再加上加入WTO，就迎來了我國從1998年到現(xiàn)在為止高速的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，現(xiàn)在這個(gè)優(yōu)勢已經(jīng)基本被耗盡了，所以必須有新的、更深層次的行政審批制度改革”。

廣東再探路

在黃挺看來，此次中央授權(quán)廣東在行政審批制度改革方面先行先試，尤其是對行政法規(guī)、國務(wù)院及部門文件設(shè)定的部分行政審批項(xiàng)目在本行政區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施或進(jìn)行調(diào)整，這相當(dāng)于拿到了“尚方寶劍”，也成為本輪改革最值得期待之處。

據(jù)了解，與改革方案一同上報(bào)的《廣東省行政審批制度改革需提請國家允許廣東先行先試事項(xiàng)目錄》盡管沒有公布明細(xì)，但涉及的中央事權(quán)有上百項(xiàng)，規(guī)模很大。

“改革必須上下聯(lián)動(dòng)，要砍掉哪個(gè)審批權(quán)限，如果涉及到中央部門制定的，沒有中央許可，誰也不敢動(dòng)。過去機(jī)構(gòu)改革也有這個(gè)問題，上下不配套，不一致。”黃挺說。

廣東分別于2000年、2002年、2004年、2009年進(jìn)行了4輪行政審批事項(xiàng)清理，取消和調(diào)整了2300余項(xiàng)審批項(xiàng)目，但進(jìn)一步改革的呼聲仍然很高。

今年3月的全國兩會(huì)期間，中共廣東省委書記汪洋在廣東代表團(tuán)小組會(huì)議上表示，廣東正在進(jìn)行的政府放權(quán)改革遇到了很大阻力，并表示正在和國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)系，從法律上突破。

“汪洋書記和朱小丹省長聯(lián)名致信中央和國務(wù)院，懇請?jiān)试S廣東在深化行政審批制度改革中先行先試。對于改革中涉及到的中央事權(quán)，希望中央一并授權(quán)廣東先行先試?！秉S挺對記者透露，廣東此輪改革的一個(gè)最大特點(diǎn)是，黨政一把手的決心很大，態(tài)度堅(jiān)決，而且廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)各方面的參與。

廣東新一輪行政體制改革發(fā)端于2009年，改革的突破口首先是機(jī)構(gòu)改革。這一年，深圳市和佛山市順德區(qū)率先啟動(dòng)大部制改革?！靶姓徟蜋C(jī)構(gòu)改革相互伴隨，是一個(gè)問題的兩個(gè)具體方面。審批制度改革就是在機(jī)構(gòu)改革過程中提出來的”。黃挺坦言，改革總體進(jìn)展不錯(cuò)，但發(fā)展不平衡，還有一些具體問題處在磨合階段，“比如大部制，機(jī)構(gòu)是并起來了，但內(nèi)部磨合還有不少矛盾”。

對于廣東此次獲得中央特批的先行先試權(quán)，黃挺感到很欣喜，在他看來，這是一項(xiàng)重大改革舉措，會(huì)涉及到一些深層次問題，給廣東更多有利于改革的權(quán)限。“未來的改革還是要逐級放權(quán)，要調(diào)整、劃清中央和地方以及省市縣各自的權(quán)限。對于當(dāng)前改革來說，制度建設(shè)很重要，但放權(quán)依然是突出問題?！?/p>