“滬版”金融擴(kuò)權(quán)

談佳隆

改革，毫無(wú)疑問(wèn)是對(duì)現(xiàn)有利益格局的調(diào)整，而金融改革和創(chuàng)新由于牽涉面甚大，更是只能在謹(jǐn)慎中前行。

二十年來(lái)，即便是上海這一被國(guó)務(wù)院賦予國(guó)際金融中心地位的城市，在金融改革的道路上也是遵循著穩(wěn)步前行的思路。2002年9月10日，上海市金融服務(wù)辦公室成立伊始，就被金融業(yè)內(nèi)人士視為專門(mén)為上海建設(shè)國(guó)際金融中心設(shè)置的“服務(wù)性機(jī)構(gòu)”，缺乏實(shí)權(quán)。

2004年，首任上海市金融服務(wù)辦公室主任吉曉輝曾這樣描述它：“人民銀行主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，三大金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管負(fù)責(zé)，各金融機(jī)構(gòu)對(duì)自己的發(fā)展負(fù)責(zé)，而金融辦就是切實(shí)為人民銀行與三大金融監(jiān)管部門(mén)的駐滬機(jī)構(gòu)做好‘配角?！?/p>

而在如今上海市金融辦的機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)介描述中，無(wú)論是從法律和政策的起草制定，金融人才的引入和市場(chǎng)體系建設(shè)，還是金融區(qū)域布局和金融資產(chǎn)管理，上海金融辦已經(jīng)實(shí)實(shí)在在成為了擁有“實(shí)權(quán)”的部門(mén)。

掌舵人：從本土金融家到海歸

2002年到2012年這十年間，上海市金融服務(wù)辦公室主任一職經(jīng)歷了兩位官員，吉曉輝和方星海。2007年8月，原上海市政府副秘書(shū)長(zhǎng)兼市政府金融辦主任吉曉輝履新，正式出任上海國(guó)際集團(tuán)黨委書(shū)記、董事長(zhǎng)(并兼任上海浦東發(fā)展銀行董事長(zhǎng))，標(biāo)志著上海金融辦的舵把從吉曉輝交到了方星海。

從簡(jiǎn)歷上來(lái)看，吉曉輝屬于典型的上海本地金融家，在擔(dān)任上海金融辦主任一職時(shí)，已經(jīng)有了二三十年的銀行工作經(jīng)驗(yàn)，但幾乎都是在中國(guó)工商銀行系統(tǒng)中度過(guò)的。赴任上海市金融服務(wù)辦公室主任的職位對(duì)于吉曉輝來(lái)說(shuō)是一次“轉(zhuǎn)型”，從管理者到服務(wù)員。

正如吉曉輝所言，他把當(dāng)時(shí)的上海金融辦視為“配角”，因?yàn)闊o(wú)論是宏觀還是微觀各司其職，金融辦只能配合，雖有參與權(quán)但無(wú)發(fā)言權(quán)，更為重要的是，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中根本無(wú)部級(jí)機(jī)構(gòu)與地方金融辦對(duì)接，使其地位尷尬?！拔也皇钦咧贫ㄕ?，也不是操盤(pán)手，只是干事情的?！币淮?，吉曉輝私下對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)。

與其相比，繼任者方星海的背景可以說(shuō)更為國(guó)際化。清華大學(xué)信息系統(tǒng)管理學(xué)學(xué)士、美國(guó)斯坦福大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士、博士，博士期間師從諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨，這樣的完美履歷幾乎是國(guó)際性金融機(jī)構(gòu)的最愛(ài)，然而他卻選擇了回國(guó)，從建設(shè)銀行到銀河證券，從上海證券交易所到上海金融辦，方星海完成了從學(xué)界到實(shí)務(wù)界，再到政界的華麗轉(zhuǎn)身。

有媒體曾這樣評(píng)價(jià)方星海：師承于諾貝爾獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨，1998年放棄世行的工作回到上海， 90%的同窗都進(jìn)了外資銀行，年薪百萬(wàn)（人民幣）起跳，他月薪才9000塊，卻主導(dǎo)了整個(gè)上海灘的金融布局。

機(jī)遇：“先行先試”帶來(lái)身份轉(zhuǎn)變

在方星海擔(dān)任上海市金融辦主任期間，推動(dòng)了多項(xiàng)改革，這與當(dāng)時(shí)的歷史背景緊密難分，上海新任主政者的到任，國(guó)務(wù)院政策的春風(fēng)，使得上海金融辦這一機(jī)構(gòu)不再是“配角”，在國(guó)內(nèi)金融辦中率先完成了“確權(quán)”到“擴(kuò)權(quán)”的身份轉(zhuǎn)變。

2007年10月，黨的十七大召開(kāi)，時(shí)任上海市委書(shū)記的習(xí)近平赴京履新，為了填補(bǔ)上海市委書(shū)記的空缺，時(shí)任中共中央政治局委員、湖北省委書(shū)記的俞正聲被調(diào)往上海擔(dān)任“一把手”。“新官上任”的俞正聲書(shū)記很快就著手針對(duì)上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面進(jìn)行調(diào)研了解。服務(wù)業(yè)改革，特別是金融業(yè)的大發(fā)展成為俞正聲一項(xiàng)至關(guān)重要的工作。

2007年底，原任中國(guó)證監(jiān)會(huì)副主席的屠光紹調(diào)任上海擔(dān)任副市長(zhǎng)，分管金融，協(xié)管財(cái)政、稅收。在當(dāng)時(shí)，屠光紹調(diào)任上海被視為溝通中央與上海在推動(dòng)建設(shè)“國(guó)際金融中心”問(wèn)題上的不二人選。自此，上海在金融改革創(chuàng)新上如虎添翼。

吉曉輝與方星海職務(wù)銜接之際，上海正在推動(dòng)兩件事情，“要政策”和“修內(nèi)功”，一方面俞正聲和屠光紹履新調(diào)研向中央要金融和航運(yùn)改革新政策，另一方面，上海要從法制、體制、機(jī)制、稅制等方面把阻礙金融發(fā)展的問(wèn)題研究清楚，并加以“確權(quán)”。

在國(guó)內(nèi)多個(gè)城市爭(zhēng)做金融中心的背景下，如何既保持金融創(chuàng)新能力，又能在不踩紅線、不越雷區(qū)的情況下做好“先行先試”創(chuàng)新，一直困擾著上海的執(zhí)政者，因此在法治環(huán)境下的“先行先試”成為了十分必要的制度保障。

自2008年2月上海市成立“推進(jìn)上海國(guó)際金融中心建設(shè)立法領(lǐng)導(dǎo)小組”開(kāi)始，該項(xiàng)立法調(diào)研工作已歷時(shí)一年，此間多次征求國(guó)家金融管理部門(mén)在滬派出機(jī)構(gòu)、上海市政府有關(guān)部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等單位以及專家學(xué)者、人大代表的意見(jiàn)。

2009年3月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)、建設(shè)國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院19號(hào)文）同年6月,《上海市推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)條例》出臺(tái)成為中國(guó)首部國(guó)際金融中心建設(shè)地方條例。該《條例》按照中央和地方關(guān)于金融事權(quán)的劃分，著重就金融市場(chǎng)體系、區(qū)域布局和基礎(chǔ)設(shè)施、金融人才環(huán)境、金融創(chuàng)新環(huán)境、信用環(huán)境、金融風(fēng)險(xiǎn)防范和法治環(huán)境建設(shè)等作了規(guī)定。

方星海曾這樣告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“國(guó)家政策與上海地方條例將呈現(xiàn)出相輔相成的關(guān)系，中央政策對(duì)我們提出的要求會(huì)努力做到，但具體的工作需要地方條例來(lái)貫徹落實(shí)?！?/p>

事實(shí)上，在國(guó)務(wù)院19號(hào)文的大蓋頭下，上海金融辦明確推動(dòng)了多項(xiàng)改革。例如，明確了一城一帶（陸家嘴金融城，外灘金融集聚帶）的金融核心區(qū)域布局；爭(zhēng)取了上海增值稅改革和金融高管薪酬所得獎(jiǎng)勵(lì)等吸引海內(nèi)外金融人才政策；推動(dòng)國(guó)際板和私募股權(quán)機(jī)構(gòu)等完善金融市場(chǎng)政策等等。

最值得一提的是關(guān)于上海金融辦自身的改革。2009年8月13日，上海市正式對(duì)外公布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)上海金融國(guó)資和市屬金融企業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》和《上海出臺(tái)市屬金融國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展意見(jiàn)》。

上海市副市長(zhǎng)屠光紹親自擔(dān)任組長(zhǎng)成立上海市金融國(guó)資改革領(lǐng)導(dǎo)小組，來(lái)推動(dòng)此項(xiàng)將歷時(shí)五年的上海地方金融改革，該小組成員包括市委組織部、市金融工作黨委、市金融辦、市國(guó)資委、市發(fā)改委、市財(cái)政局等部門(mén)負(fù)責(zé)人，而該小組辦公室設(shè)立在金融辦，彰顯了其地位的重要性。

上海市金融辦主任方星海告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“上海金融國(guó)資國(guó)企改革的首要目標(biāo)就是‘通過(guò)開(kāi)放性重組，吸引一批處于行業(yè)前列的國(guó)內(nèi)外著名金融機(jī)構(gòu)入駐本市，培育若干家主業(yè)突出、具有全國(guó)性影響力的市屬骨干金融企業(yè)，逐步壯大金融機(jī)構(gòu)體系?！?/p>

除了壯大上海金融機(jī)構(gòu)體系之外，上海金融辦也通過(guò)《意見(jiàn)》實(shí)現(xiàn)了“擴(kuò)權(quán)”?！兑庖?jiàn)》規(guī)定，“按照（上海）本市國(guó)資委委托監(jiān)管有關(guān)辦法，由市國(guó)資委委托市金融辦對(duì)國(guó)家出資的市屬金融企業(yè)履行出資人職責(zé)”，以及“市金融辦根據(jù)相關(guān)法規(guī)和委托監(jiān)管職責(zé)，負(fù)責(zé)研究制定金融國(guó)資監(jiān)管的具體辦法，實(shí)施對(duì)金融國(guó)資的具體監(jiān)管”。

“上海版”金融國(guó)資委的模式是通過(guò)兩步來(lái)完成的：首先是將2.45萬(wàn)億元的地方金融資產(chǎn)納入上海國(guó)資委監(jiān)管，使得地方國(guó)資委獲得出資人身份和監(jiān)管權(quán)責(zé)；然后通過(guò)“委托監(jiān)管”的方式把出資人身份和監(jiān)管權(quán)責(zé)授權(quán)給上海金融辦，這在一定程度上使得地方金融辦(或金融局)不僅僅是金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，成為了地方版的“金融國(guó)資委”。

擴(kuò)權(quán)后：改革阻力仍在

盡管吉曉輝和方星海主政上海金融辦期間嘗試并踐行了多項(xiàng)改革，然而由于各種原因，一些改革還是被拖延、擱置。上海金融辦雖然實(shí)現(xiàn)了“擴(kuò)權(quán)”，但在很多問(wèn)題上仍然只能依靠“大聲疾呼”來(lái)推動(dòng)改革。

“我們做金融創(chuàng)新改革的時(shí)候就是非常難的。”方星海說(shuō)，像國(guó)際板這樣重大的措施，雖然現(xiàn)在有很好的國(guó)際機(jī)遇，但其他方面也得考慮，比如國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)資金，以及交易機(jī)制、信息披露問(wèn)題等。

實(shí)際上，除了遲遲未出的國(guó)際板之外，包括房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）、個(gè)稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)、金融高管稅收優(yōu)惠政策、石油期貨等政策，均陷入難產(chǎn)的境地。

早在2009年，方星海在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)就表示：“在中央相關(guān)文件和精神的指導(dǎo)下，今年上海的確會(huì)推動(dòng)REITs的發(fā)展，這也是上海金融創(chuàng)新、先行先試的具體表現(xiàn)?！比欢鴷r(shí)至今日，REITs已經(jīng)變得杳無(wú)音訊。

在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，作為一種金融產(chǎn)品，REITs已相當(dāng)成熟。與其類似，個(gè)稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)也是歐美國(guó)家較為成熟的保險(xiǎn)政策。在2009年，方星海也曾表示：“今年會(huì)推出個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品試點(diǎn)的方案?！?/p>

“國(guó)際板、稅收遞延養(yǎng)老產(chǎn)品和石油期貨。這三件事情都是國(guó)務(wù)院19號(hào)文上明確寫(xiě)明白的。我們?yōu)槭裁床粩嗟匾幔恳驗(yàn)槁鋵?shí)國(guó)務(wù)院這個(gè)文件是我們的一項(xiàng)責(zé)任，我們不敢懈怠?！狈叫呛Ｌ寡?。

他說(shuō)，“為什么改革會(huì)那么難？因?yàn)楦鱾€(gè)方面都會(huì)牽扯到金融。我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)在不斷地發(fā)展，對(duì)金融服務(wù)的需求在不斷地提升，市場(chǎng)進(jìn)一步完善，內(nèi)在的要求非常強(qiáng)烈。所以我們也很有信心，只要不斷地往前推，總是可以推出來(lái)的?！?/p>