汪澤秋解析長沙土地管理制度創(chuàng)新

劉許生

2010年6月，長沙市國土資源局發(fā)布了在長沙新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編的最新數據。

根據本輪土地修編，長沙市規(guī)劃到2020年人均城鎮(zhèn)工礦用地、人均農村居民點用地以及中心城區(qū)人均建設用地均將下降；而地均GDP則將由2005年的1285.93萬元/平方公里增加至2020年的8304.63萬元/平方公里。

隨著工業(yè)化、城市化的推進，建設用地需求日益增加，土地供需矛盾日益突出。省委常委、市委書記陳潤兒多次指出，在土地資源緊缺的情況下，嚴格控制城市無節(jié)制地外延擴張。土地怎么樣才能省著用，成為一個重要的課題。

因此，長沙市國土資源局按照“兩型”社會建設的要求，改革和創(chuàng)新國土資源管理制度，探索建立城鄉(xiāng)一體的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體的建設用地市場，積極探索征地制度改革，大力推進節(jié)約集約用地，加速推進了全市城鄉(xiāng)一體化進程。

2月初，長沙市國土資源局局長汪澤秋詳細解析了土地管理制度改革創(chuàng)新的內容。

創(chuàng)新土地利用規(guī)劃機制

“城鄉(xiāng)一體化，首先是城鄉(xiāng)規(guī)劃的一體化”。汪澤秋說。

在規(guī)劃編制中，長沙市國土資源局堅持創(chuàng)新理念，科學編制，達到“五規(guī)合一”、形成“四級覆蓋”、實現(xiàn)“三級管理”。

“五規(guī)合一”即將土地利用總體規(guī)劃、城市建設規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、土地綜合整治等五個規(guī)劃合一；

“四級覆蓋”是指形成市、縣、鄉(xiāng)、村四級覆蓋的規(guī)劃體系；

“三級管理”即建立市、縣、鄉(xiāng)三級規(guī)劃管理機制，促進土地資源的保護與合理利用。

目前，此方式在大河西先導區(qū)先行先試。先導區(qū)先編制了土地利用總體規(guī)劃，在此基礎上編制了環(huán)境保護和城市規(guī)劃，做到了規(guī)劃內容的無縫對接，解決了規(guī)劃和項目“兩張皮”的問題。為確保規(guī)劃的落實，先導區(qū)建立了縱向到底、橫向到邊的規(guī)劃監(jiān)管體系。

“新修訂的《長沙市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》已按國土資源部及其他相關12部、委意見修改完善，并通過湖南省國土資源廳和國土資源部審查，上報國務院審批?！蓖魸汕锝榻B說。

為使城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃有機銜接，在國土資源部的指導下，長沙市國土資源局對全市范圍內農村土地利用現(xiàn)狀進行了調查分析，以土地綜合整治為平臺，開展村級國土綜合規(guī)劃編制工作。通過編制村級規(guī)劃，統(tǒng)籌村域內國土資源利用、村莊建設、國土整治、生態(tài)建設和農村產業(yè)發(fā)展，使其既符合新農村建設及推進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的需求，又能積極支持我市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，滿足“兩型社會”建設的要求。

全市先行試點50個村，其中先導區(qū)、長、望、瀏、寧各10個村，把規(guī)劃編制與農村土地綜合整治相結合，以規(guī)劃規(guī)范引導土地綜合整治，整合各渠道資金，集聚利用，綜合實施。

目前，部分試點村的規(guī)劃編制工作已經完成，得到了國土資源部的充分肯定。

創(chuàng)新節(jié)約集約用地激勵機制

長沙市通過多年探索與實踐，已形成了多種節(jié)約集約用地模式，如以咸嘉新村和蓮湖村為代表的農民安置節(jié)約集約用地模式；以新河三角洲、黎托新區(qū)及梅溪湖片區(qū)為代表的城市建設節(jié)約集約用地模式；以長沙經開區(qū)和隆平高科技園為代表的開發(fā)園區(qū)節(jié)約集約用地模式；以大河西先導區(qū)蓮花鎮(zhèn)為代表的新農村建設節(jié)約集約用地模式等，促進了長沙市存量土地、閑置土地和農村集體建設用地的開發(fā)和利用，極大地緩解了全市建設用地供需緊張的矛盾。

長沙市黎托片區(qū)是國土資源部批準的全國節(jié)約集約用地試點地區(qū)，是國土資源部與湖南省人民政府簽訂的部省合作協(xié)議中長株潭城市群“兩型社會”建設重點項目。經估算，該地區(qū)按原規(guī)劃基礎設施用地需1093公頃，采用人車分流、基礎設施配套對接的節(jié)地模式，片區(qū)基礎設施用地僅640公頃，僅此一項節(jié)地率達40%。

2011年10月，長沙市政府下發(fā)了《長沙市黎托片區(qū)節(jié)約集約用地試點工作方案》，明確了各項工作。

長沙市以提高土地利用效率為目標，引導機關事業(yè)單位和企業(yè)自覺節(jié)約集約用地。

2011年10月底，長沙市政府下發(fā)了《長沙市關于工業(yè)園區(qū)建設和使用標準廠房管理辦法》，規(guī)定新建標準廠房總投資原則上應在5000萬元以上，項目容積率在2.0—7.0之間，建筑密度不低于35%，綠地率一般不高于15%。

同時，運用優(yōu)惠政策盤活存量土地。原工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率的，不再補交土地出讓金或者調整租金。

另外，還可以通過土地置換等方式推進產業(yè)調整。在舊城改造和城市新區(qū)建設中，鼓勵推行節(jié)地型城市發(fā)展模式。

在符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的前提下，對已批已用和已批未用的建設用地通過轉讓、改變土地用途等措施進行置換，盤活城市內部低效利用土地。五是加強地上、地下空間綜合開發(fā)利用的研究和規(guī)劃，鼓勵開發(fā)利用城市地下空間。

最后，鼓勵農村集體經濟組織以多種方式充分開發(fā)利用經依法批準收回的集體建設用地使用權和閑置的原學校、衛(wèi)生院、行政辦公用地等，盤活集體土地資產，提高農村建設用地利用率。

創(chuàng)新農村土地流轉交易市場

“根據長沙市實際，長沙市國土資源局制定下發(fā)了《長沙市農村土地流轉交易暫行規(guī)則》、《長沙市農村土地承包經營權交易管理暫行辦法》、《長沙市林權流轉管理暫行辦法》、《長沙市集體建設用地管理暫行辦法》4個規(guī)范性文件，于2010年5月起開始實施，試行土地使用權、林權、承包經營權歸口交易，探索法律允許的農地向非農地合理置換，雙向流動，加速農村土地資產化進程?！蓖魸汕锝榻B體現(xiàn)了長沙市國土資源局對農村土地流轉交易市場的重視和努力。

為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地有形市場和交易平臺，長沙市依托現(xiàn)有國土資源市場，建立了農村土地承包經營權、林權和農村集體土地使用權等“三位一體”的土地流轉交易市場。

2009年，成立了長沙農村集體土地流轉交易中心，與市國土資源交易中心合署運行，為城鎮(zhèn)國有土地出讓轉讓、城鎮(zhèn)國有劃撥土地入市、農村集體土地流轉、林地流轉、農村土地承包經營權流轉等提供市場服務，并提供與農村土地流轉交易有關的政策咨詢、信息發(fā)布、交易代理、糾紛調處等相關服務。

同時，長沙市的各縣（市）也成立了相應的土地流轉交易機構，開展土地承包經營權、林權和農村集體土地使用權的流轉和交易。

2010年6月24日，長沙市舉行首場農村土地流轉交易會，2宗掛牌流轉交易的農村土地順利成交。其中，岳麓區(qū)蓮花鎮(zhèn)飛馬土地專業(yè)合作社委托交易的3000畝農村土地承包經營權流轉項目，流轉年限為30年，成交價為160萬元／年（按年度支付）。

瀏陽市林地林木流轉中心委托交易的瀏陽市大圍山鎮(zhèn)永幸、泥塢、田心村5700畝林權流轉項目，流轉年限為42年，成交價為421萬元。

望城縣金峙土地專業(yè)合作社委托的5宗預申請農村土地承包經營權流轉項目簽定了流轉合同并正式辦理流轉手續(xù)。我市農村土地實現(xiàn)了由民間交易、無序流轉，向市級土地流轉交易平臺集中規(guī)范流轉交易的重大轉折。

2011年8月18日，長沙市再次舉行農村土地流轉交易會，寧鄉(xiāng)縣湘湖等4家土地合作社的4個土地承包經營權流轉項目，總面積2978.72畝，順利通過市農村土地流轉交易中心流轉，成交價為1473元/年。規(guī)劃種植為蔬菜等農作物，流轉年限10至15年不等。

創(chuàng)新征地安置補償機制

2008年4月，長沙市對征地拆遷辦法進行了修改和完善，重點是對補償安置模式進行了改革，由過去的留地安置改為現(xiàn)在的“兩轉變一納入”的安置辦法，并開始實施，

“兩轉變”一是轉變土地性質，過去農民的安置地是集體建設用地，現(xiàn)在轉變?yōu)槭褂脟型恋?；二是轉變農民身份，將失地農民轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

“一納入”是被征地農民除享有原政策規(guī)定的土地補償費、安置補助費、青苗補償費、房屋和附著物補償費外，還將其納入城鎮(zhèn)社會保障體系，和城鎮(zhèn)居民一樣享受就業(yè)培訓、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、養(yǎng)老生活保障、基本生活補助等社會保障，解決被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障的問題。

為建立宅基地有償退出機制，促進宅基地流轉，實現(xiàn)農村土地資產的增值升值，長沙市積極探索建立“宅基地換住房、承包地換社?！钡霓k法，在先導區(qū)坪塘鎮(zhèn)試行“退出原有宅基地獲得城市住宅、退出承包地獲得社會保障、保留集體經濟組織的收益權”的改革。

對此，汪澤秋欣慰地說：“在這一改革模式下，凡是自愿放棄宅基地和退出承包地的農民，除按照長沙市現(xiàn)行標準領取貨幣補貼到城鎮(zhèn)購買商品房或保障性安置房、并且以家庭為單位納入城市社會保障體系外，同時還保留集體經濟組織的各項收益權利（包括土地補償費、安置補償費等）。目前已經出臺改革方案，得到農民的普遍歡迎?！?/p>

2011年以來，長沙市積極探索版塊拆遷和協(xié)議拆遷新模式，岳麓區(qū)梅溪湖、岳麓山風景區(qū)等8個協(xié)議拆遷項目，完成騰地3200畝；開福區(qū)實施協(xié)議拆遷項目5個，其沙坪工業(yè)組團啟動后，迅速組織實施，現(xiàn)已基本完成騰地進入招商建設階段；瀏陽市啟動了道吾山片區(qū)一個整組的板塊拆遷，拆遷工作較為順利。

2011年10月上旬，國土資源部調研組對長沙市征地制度改革試點情況進行調研，肯定了長沙在相關方面做出的嘗試和探索，認為其“基礎先行、以小起步、八規(guī)合一”的思路對各地試點改革工作有重要的借鑒和學習意義。

汪澤秋

1983年畢業(yè)于湖南省地質學校； 1996年起任湖南省地礦廳辦公室副主任 ； 2000年起任湖南省國土資源廳執(zhí)法監(jiān)察局副局長 ；2005年起任湖南省國土資源廳科技外事宣傳處處長 ；2007年起任湖南省國土資源廳綜合規(guī)劃處處長 ；2009年6月起任長沙市國土資源局黨委副書記、局長 ；2011年3月起任長沙市國土資源局黨委書記、局長至今。

長沙市國土資源局獲部級以上獎勵

（近五年）

從2002年-2010年，一直保持全省文明單位、全省文明標兵單位（湖南省委、省政府授牌）

2010年度：

1、全國國土資源管理系統(tǒng)先進集體（國土資源部授獎）

2、全國國土資源系統(tǒng)依法行政先進單位（國土資源部授獎）

2009年度：

1、全國“保增長、保紅線”工作先進單位（國土資源部授獎）

2、全國縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級干部國土資源法律知識宣傳教育培訓活動先進單位（國土資源部授獎）

2008年度：

1、全國國土資源動態(tài)巡查工作先進單位（國土資源部授獎）

2、全國“百日行動”顯著單位（國土資源部授獎）

2007年度：

全國開發(fā)區(qū)清理整頓工作先進集體（國土資源部授獎）