統(tǒng)籌視野下的城鄉(xiāng)政策

焦勁松 陳江

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的中國，應(yīng)逐步建立規(guī)范勞動力交易的法律法規(guī)，完善農(nóng)村勞動力市場體系，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌解決農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的制度條件的制約，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力的徹底轉(zhuǎn)移。

農(nóng)村剩余勞動力向城市流動是一國工業(yè)化和現(xiàn)代化一般規(guī)律。在這個過程中，不僅是因為資源的有效配置促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也創(chuàng)造了更好的生活環(huán)境對生活在相對較差地區(qū)的農(nóng)村人口吸引的結(jié)果。但是，中國農(nóng)村人力資源流動是一個“半截子工程”。從目前形態(tài)來看，中國人力資源流動具有階段性：第一個階段是農(nóng)村人力資源從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出去，尋找就業(yè)機(jī)會；第二個階段是有條件地在遷入地定居下來。目前已有的改革，促進(jìn)了第一個階段農(nóng)村人力資源的遷移，但是遷移出來的農(nóng)村勞動力到城市定居遇到了巨大的障礙，使得農(nóng)村人力資源流動具有了“候鳥式”的流動。這種農(nóng)村流動現(xiàn)象，不僅對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在負(fù)面影響，而且在流動過程中還產(chǎn)生了各種矛盾，并且派生出各種社會經(jīng)濟(jì)問題：比如勞動力無序流動問題、歧視問題、城鄉(xiāng)地區(qū)收入差距擴(kuò)大問題等。

充分認(rèn)識農(nóng)村勞動力市場的本質(zhì)，改革戶籍制度、完善社會保障體系、通過簽訂勞動合同規(guī)范勞動關(guān)系，實現(xiàn)信息化管理，規(guī)范有利于土地流轉(zhuǎn)的土地制度，逐步建立規(guī)范勞動力交易的法律法規(guī)，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場體系。改革現(xiàn)行制度安排，在城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力的徹底轉(zhuǎn)移。

培育勞動力市場

統(tǒng)一、公平競爭的勞動力市場應(yīng)該具有如下兩個特征：一是勞動力的供給方（如農(nóng)村勞動力）與需求方（如城市企事業(yè)單位）交易地位平等，遵守等價交換原則，任何一方不具有超經(jīng)濟(jì)的特權(quán)；二是勞動力的供給方（如農(nóng)村勞動力）可以根據(jù)工資的高低，自由地選擇工作地域、工作單位、工作職業(yè)和工作崗位；勞動力的需求方（如城市企事業(yè)單位）可以根據(jù)自己的需要和支付工資的能力自由地選擇雇傭?qū)ο蠛腿藬?shù)。統(tǒng)一、公平競爭的勞動力市場培育起來后，農(nóng)村勞動力就可以根據(jù)自己的判斷，在遵守國家法律的前提下，自由地選擇自己最喜愛的工作、職業(yè)、居住地點(diǎn)和生存方式，就可以與城市勞動力在公平競爭的環(huán)境和規(guī)則中尋求發(fā)展機(jī)會，可以憑自己的能力共享現(xiàn)代工業(yè)文明和城市文明。

城鄉(xiāng)勞動力應(yīng)“一視同仁”，取消各類限制性、歧視性就業(yè)政策和規(guī)定，使“民工”政策從敵視、歧視向友好和公平轉(zhuǎn)變。保證“民工”的勞動權(quán)益、勞動安全和享受與當(dāng)?shù)鼐用裢瑯拥幕竟卜?wù)（如子女教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)等）。

為農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供各種服務(wù)，將就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)推廣到城鄉(xiāng)所有勞動者，將“城市勞動部”變成“全民勞動部”；加快城鄉(xiāng)就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在著力抓好地區(qū)性、區(qū)域性農(nóng)村剩余勞動力市場建設(shè)的同時，要建立全國性的農(nóng)村剩余勞動力供求信息中心，促進(jìn)全國統(tǒng)一勞動力市場的形成；大力發(fā)展各種官辦和民辦的職業(yè)介紹中介服務(wù)組織，開展信息、培訓(xùn)、咨詢和職業(yè)介紹等系列化服務(wù)等。

完善既有戶籍制度

按照國際慣例，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以身份證管理為核心的人口流動制度，即任何一個人，只要其在一地有穩(wěn)定的收入來源，就有資格辦理暫?。ɑ蚣淖。┳C或常住證，并依法享受當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)享受的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。新戶籍制度的建立，可以采取漸進(jìn)的方式，先在小城鎮(zhèn)和小城市逐步取消劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶籍制度，實現(xiàn)以居住地確立市民身份，使戶籍登記能夠準(zhǔn)確反映公民的居住和身份狀況。在戶口遷移上，可規(guī)定，凡在小城鎮(zhèn)和小城市有合法固定的住所（包括租賃住所）、合法穩(wěn)定的職業(yè)（包括臨時職業(yè)）或生活來源的公民，均可申請在小城鎮(zhèn)和小城市落戶。在不同類型的地區(qū)探索不同的戶籍制度改革辦法，縣級市以下（含縣級市）和小城市：戶口完全放開，實現(xiàn)“市內(nèi)或縣內(nèi)統(tǒng)一戶口制”，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，允許本市或本縣范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)戶口自由流動。大中城市：戶口逐步放開，在過渡期可適當(dāng)設(shè)置農(nóng)民進(jìn)城的“門檻”（限于人口素質(zhì)），控制人口流量和流速。個別特大城市：在尚未完成戶籍改革之前，可以實行“一城兩制”。原有戶口繼續(xù)有效，逐步改革；新增戶口實現(xiàn)新制，即“新人新辦法，老人老辦法”。對于新興城鎮(zhèn)和舊城新區(qū)，凡是從農(nóng)村產(chǎn)生的新興城鎮(zhèn)一律實行新的戶籍制度；對舊城的衛(wèi)星鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)也實行新的戶籍制度；建議在現(xiàn)有大中城市城郊建立實行新戶籍制度的“農(nóng)民特區(qū)”或“新市民城”，給農(nóng)民以穩(wěn)定的城市空間，將像北京“浙江村”這樣的特殊社區(qū)和群體變成穩(wěn)定的新社區(qū)和新市民。形成以《中華人民共和國戶籍法》為基礎(chǔ)的較為科學(xué)、完備的戶籍管理法規(guī)體系。

科學(xué)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

目前和今后一段時間比較現(xiàn)實的選擇是：把所有權(quán)和使用權(quán)分開，以法律形式確認(rèn)農(nóng)民對土地的永久使用權(quán)，并允許這種使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和繼承。根據(jù)國際經(jīng)驗，從長遠(yuǎn)看還是要進(jìn)一步賦予農(nóng)民土地部分所有權(quán)（即受適當(dāng)限制的所有權(quán)），允許交換、入股、招標(biāo)、拍賣等方案。

土地制度改革的目標(biāo)維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民的積極性；明晰土地產(chǎn)權(quán)，明確國家、集體和農(nóng)民在土地上的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系；形成有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)營主體；形成真正的、有序的土地市場，促進(jìn)土地的合理流轉(zhuǎn)，提高土地配置效率；使國家對土地的宏觀調(diào)控建立在兼顧土地稀缺性和市場機(jī)制的基礎(chǔ)上；為農(nóng)村剩余勞動力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移解除土地方面的障礙；促進(jìn)土地的集約規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件；合理解決城鎮(zhèn)化的土地占用和置換問題，解決農(nóng)民進(jìn)城的土地置換和原始資本積累問題，促進(jìn)農(nóng)村人口城市化以及土地分配不公和土地頻繁調(diào)整所帶來的一系列問題等。

農(nóng)民如何分享部分土地所有權(quán)。農(nóng)民對自己的土地股權(quán)有權(quán)自由處置，可以賣出，可以轉(zhuǎn)讓，可以出租，可以抵押，可以繼承，也可以買進(jìn)別人的土地股份。農(nóng)民可獲得土地出租后的租金收入（這是所有者權(quán)益的體現(xiàn)，土地國有情況下，地租歸國家所有；土地集體所有情況下，地租歸集體所有），當(dāng)然，租金收入不是直接獲得，而是從集體經(jīng)濟(jì)組織那里根據(jù)其所占股份大小獲得，這實際上是農(nóng)民獲得的土地資產(chǎn)收益，農(nóng)民己不僅僅是一個單純的土地經(jīng)營使用者了。農(nóng)民作為股權(quán)所有者可組成土地股東大會，成為股東大會的成員，行使土地所有者權(quán)力，有權(quán)監(jiān)督土地所有權(quán)的管理、地租的分配，并選擇土地經(jīng)營者。

福利保障統(tǒng)籌銜接

城鄉(xiāng)社會保障制度的長遠(yuǎn)目標(biāo)模式應(yīng)該是高度統(tǒng)一、社會化、法制化的現(xiàn)代社會保障制度。如何建立一種既符合社會保障制度發(fā)展趨勢，又適合當(dāng)前國情的、過渡性的、能夠使城鄉(xiāng)社會保障有機(jī)銜接的“三層次”社會保障模式。

“三層次”社會保障模式由“全民基本保障”、“單位補(bǔ)充保障”、“個人附加保障”三個層次組成。建立覆蓋全國城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的法定的全民基本保障，它保障的是全體公民在生命波折期最基本的生活需要，主要是公民老年最基本的生活保障、城鄉(xiāng)疾病預(yù)防和基本衛(wèi)生保健等等。

建立覆蓋全體公民的社會保障個人賬戶，賬戶的號碼與每個人的居民身份證號碼相同，即個人社會保障號碼與居民身份證號碼相統(tǒng)一。公民無論到國內(nèi)任何地方工作，都可以按規(guī)定由雇主和自己向個人賬戶注入當(dāng)時工資一定比例的社會保障費(fèi)，并可按規(guī)定程序和條件領(lǐng)取社會保障金。所有單位，包括企業(yè)（國有、集體、私營、聯(lián)營、股份制、外商投資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等）、事業(yè)單位、政府機(jī)關(guān)及其它經(jīng)濟(jì)單位，雇傭勞動力（各類職工，包括農(nóng)民工）超過一定期限后，雇主和職工個人必須向當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ瞎芾聿块T繳納國家規(guī)定的、占職工工資一定比例的社會保障費(fèi)，社會保障管理部門再按一定比例把繳款分注職工個人賬戶和地區(qū)統(tǒng)籌賬戶。對于自由職業(yè)者、自營業(yè)者，因為沒有雇主為其個人賬戶注入資金，所以他們的單位補(bǔ)充保障主要是由自己向賬戶繳納，同時，政府給予較小比例的補(bǔ)貼。他們也可以選擇采用個人附加保障的形式，比如購買商業(yè)保險等。對于從事種植養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民，也沒有雇主為其賬戶注入資金，他們的社會保障應(yīng)該按健康保障、養(yǎng)老保障和其它保障（社會救助、優(yōu)撫安置和社會福利）三大塊切開，養(yǎng)老保障和其它保障由全民基本保障與單位補(bǔ)充保障覆蓋。

開征的社會保障稅。取之于民，用之于民，全國統(tǒng)籌，專款專用。在單位補(bǔ)充保障中，如果農(nóng)民受雇于人，按照勞動合同法，雇主必須按雇工工資的法定比例向社會保障管理機(jī)構(gòu)繳納社會單位補(bǔ)充保障費(fèi)，社會保障管理機(jī)構(gòu)按一定的比例把繳來的資金分別記入雇工的個人賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶，與城市的養(yǎng)老單位補(bǔ)充保障系統(tǒng)一樣，在農(nóng)民年老時，社會保障機(jī)構(gòu)按農(nóng)民個人賬戶中的貢獻(xiàn)發(fā)放養(yǎng)老金。在個人附加保障中，農(nóng)民可以以參加商業(yè)養(yǎng)老保險的形式或個人儲蓄的形式獲得個人附加保障。

總之，建立公平自由的勞動就業(yè)制度，改革現(xiàn)有的戶籍制度，創(chuàng)新有利于土地流轉(zhuǎn)的土地制度，建立城鄉(xiāng)銜接的福利保障制度，促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。

作者簡介：

焦勁松，綏化學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，新生代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)專家，其研究方向涉獵城鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)、資本等領(lǐng)域。

陳江，綏化學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，以對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的研究著稱。