中國餐廚垃圾地方管理的法理探析

陳麗

導讀：隨著人民生活水平的提高，餐廚垃圾的產量逐年增加，而傳統(tǒng)的餐廚垃圾管理辦法已不能滿足環(huán)保、健康和衛(wèi)生的要求，因此，規(guī)范餐廚垃圾相關管理成為當務之急。從分析餐廚垃圾地方法規(guī)特點著手，分析各地餐廚垃圾管理地方法規(guī)的不足之處，將為進一步規(guī)范餐廚垃圾管理、推進相關法規(guī)的完善提供理論依據。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.015

關鍵詞：餐廚垃圾 廢棄食用油脂 管理辦法 立法建議

餐廚垃圾，俗稱泔腳，是居民在生活消費過程中形成的生活廢物，主要成分包括米和面粉類食物殘余、蔬菜、動植物油、肉骨等，從化學組成上，有淀粉、纖維素、蛋白質、脂類和無機鹽。從組分可以看出，餐廚垃圾是極具利用價值的資源，但一旦處置不當又會對環(huán)境造成較大影響。因此，對餐廚垃圾的管理一直是城市管理的重點和難點所在。

一、各地餐廚垃圾管理立法的歷程

早期的餐廚垃圾方面的立法一般都較多涉及廢油脂，這可能是由于廚余垃圾往往能通過養(yǎng)殖渠道得到消納，再加上生活水平不夠高等因素，其產生量很小。

早在2004年以前，上海、南京和呼和浩特就分別出臺了廢棄食用油脂的管理辦法。昆明和哈爾濱則頒布了餐飲業(yè)和餐飲食品加工業(yè)廢物管理辦法。杭州也出臺了餐廚垃圾處置管理辦法，但僅限于原則性、條款性的解釋，對具體管理過程中的細節(jié)操作性規(guī)定涉及較少。

2005年至2007年間，隨著餐飲業(yè)的急劇發(fā)展和餐廚垃圾消納渠道的受阻，大量餐廚垃圾開始混入到生活垃圾中，帶來了惡臭和滲濾液等嚴重環(huán)境問題。在這種背景下，2005年初，上海市餐廚垃圾管理辦法首先出臺，之后包括北京、深圳、寧波、蘇州、石家莊、銀川、烏魯木齊、西寧、濟南等城市都出臺了餐廚垃圾管理辦法。之后，上海亦對餐廚垃圾的自行收運管理也作了規(guī)定。

到2010年，長沙、武漢和江蘇省餐廚垃圾（廢棄物）管理辦法相繼出臺。2010年7月，國務院辦公廳出臺了關于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見。緊接著，針對國務院意見文件，河北省出臺了關于落實相關管理工作的意見。經過多年的實際運作，各地的餐廚垃圾管理辦法逐漸出現了不適應實際的方面，包括上海等一些城市開始結合實際著手法規(guī)的修訂工作。

二、各地餐廚垃圾法規(guī)的特點分析

分析各地餐廚垃圾相關法規(guī)，可以看出，主要有以下幾個特點：

一是早期對餐廚垃圾的立法僅局限于或較多地只關注廢油脂，對廚余垃圾關注較少。事實上，對環(huán)境污染嚴重并且產生量較大的恰恰是廚余垃圾。

二是專業(yè)名稱指代不一。除國務院辦公廳、江蘇省、武漢市的相關法規(guī)中使用“餐廚廢棄物”名稱外，其他城市一般都用“餐廚垃圾”，而哈爾濱市則稱為“餐飲和食品加工業(yè)廢物”。

三是頒布單位差異性大。多數地方法規(guī)尤其是管理辦法都是由所在地人民政府以政府令形式頒布居多，但也有政府辦公廳、環(huán)保局、建設局、環(huán)衛(wèi)局、市政委、法制辦等職能部門頒布的情況，這種情況也間接導致法規(guī)的上位法從國家層次法律到地方市容管理條例的不同。

四是職能部門分割操作性不強。各地都逐漸意識到餐廚垃圾的管理涉及多部門的職能交叉，已不再是城市管理或市容環(huán)衛(wèi)一家的事，還涉及環(huán)保、行政綜合執(zhí)法、衛(wèi)生、工商、公安、農牧、商務、旅游、質量技術監(jiān)督等多方面，雖然在法規(guī)中都體現了對以上職能部門的職責定位，但相關規(guī)定卻不明晰，導致在實際操作中往往側重點分割不清，主導和配合定位不清。

五是只重視對單位產出餐廚垃圾的管理，尤其是對餐飲業(yè)產生量的管理，忽視了日常居民家中產生的廚余垃圾一塊，事實上日常生活中產生的廚余果皮量是非常可觀的。

六是城鄉(xiāng)兩元分割對待。很多地方法規(guī)，如石家莊、長沙、景德鎮(zhèn)、杭州等頒布的餐廚垃圾相關處理辦法，都明文表示對餐廚垃圾的管理僅限于城區(qū)。城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展決定了管理辦法的推進力度、方式和角度有所區(qū)別，但在城市化迅速發(fā)展的今天，城市的范圍日漸擴大，絕對地分割和對立城鄉(xiāng)勢必不利于餐廚垃圾的管理。

七是對產生單位的要求過多，對運輸和處置單位的管理力度稍弱。一些法規(guī)強調產生單位必須提供品質好的餐廚垃圾、配備符合規(guī)定的收納容器，并且還要為餐廚垃圾的處置付費，這類規(guī)定容易導致產生單位滋生抵觸情緒，不配合或消極配合管理，從而影響餐廚垃圾的整個全程管理。

當然，一些地區(qū)在探索餐廚垃圾管理立法方面也有創(chuàng)新之處，如南京市規(guī)定了違法規(guī)定，情節(jié)嚴重的可追究刑事責任等。

三、餐廚垃圾管理優(yōu)化的立法建議

針對各地餐廚垃圾管理特點和管理瓶頸，目前的立法工作可以側重關注以下幾方面：

首先，餐廚垃圾分廚余垃圾和廢油脂兩種，這兩種無論從源頭、產生量、成分、處置方法等方面都有很大不同，因此在法規(guī)上也要體現差異，不能混為一談。尤其目前，對地溝油、潲水油非法加工后重返餐桌的新聞時有報道，公眾對地溝油的關注和敏感度也遠大于廚余垃圾，因此，在適當條件下，可以考慮對廢油脂管理單獨立法。

其次，餐廚垃圾是一個普遍的社會管理問題，統(tǒng)一名稱有利于管理的統(tǒng)一性和科學性。目前主要使用的有“餐廚廢棄物”、“餐廚垃圾”、“餐飲和食品加工業(yè)廢物”三種名稱，其中“餐飲和食品和加工業(yè)廢物”的范疇最小，“餐廚廢棄物”和“餐廚垃圾”指代的范圍差別不大。用“餐廚廢棄物”指代的優(yōu)勢在于能體現不同于一般的垃圾，具有特殊性和較高利用價值的特點，從而更有利于管理工作的展開和公眾的理解；而用“餐廚垃圾”指代的優(yōu)勢在于使用基礎廣泛，歷史悠久，叫法也最普遍。

第三，立法中對不同職能部門的體現，除了要羅列其職能外，必須要有牽頭的主管部門，必要時可設立專門的餐廚垃圾管理部門或推進小組。

第四，雖然城市和農村在客觀上存在較大的差異，但隨著城市化進程的加快，農村和城市的邊界日漸模糊，作為前瞻性、指導性的法律法規(guī)在制訂時必須要體現一致性。

最后，在立法側重點上，可以本著有利于管理和實施的角度來制訂，細化一些具體鼓勵方法，如通過政策或經濟補貼來鼓勵收集、運輸和處置的全程捆綁運行，鼓勵處置單位來收運餐廚垃圾等。

責任編輯：王縉