城市社會管理中政府主導(dǎo)與公民參與的互動機(jī)理

李杰義

導(dǎo)讀：城市社會管理最終目標(biāo)是滿足城市人的基本要求和提高城市人的生活質(zhì)量。政府是城市社會管理的組織者和指揮者；城市各種社會力量（包括公民）依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，參與城市社會管理。城市社會管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，城市社會管理集成化包括城市政府的組織集成與技術(shù)集成。當(dāng)公民參與的內(nèi)生需求與政府主導(dǎo)的制度供給相匹配時，則會對互動過程產(chǎn)生正向反饋作用，從而提高城市社會管理的績效。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.009

Key Words:城市社會管理 政府主導(dǎo) 公民參與 互動機(jī)理

一、城市社會管理的理念與目標(biāo)

城市社會領(lǐng)域區(qū)別于城市經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域的關(guān)鍵之處，在于它是一個以人和人的關(guān)系為中心，由人們自主結(jié)合成的復(fù)雜的城市關(guān)系領(lǐng)域。因此，城市社會管理的一般目標(biāo)，是為了解決城市社會問題，維護(hù)城市社會公共秩序。人們對于私域部門實行的顧客滿意戰(zhàn)略往往有了充分的理解，在2000版的ISO9000族中，質(zhì)量管理8項原則的第一條就是“以顧客為關(guān)注焦點”。可見，“顧客滿意”的思想已經(jīng)貫穿于2000版的ISO9000的整個體系，體現(xiàn)在質(zhì)量管理的全過程。根據(jù)新公共管理理論，“城市人民”是城市社會管理部門的“顧客”。新公共管理理論視角下的城市社會管理的受益者是人民，城市社會管理中的公眾（公民）滿意戰(zhàn)略是指在體驗城市社會管理工作的過程中，人民的需求得到滿足，人民的期望與實際感受相一致，從而使人民產(chǎn)生肯定、愉悅、滿足的積極心態(tài)。城市社會管理最終目標(biāo)是滿足人們（空間和時間上的所有人）的基本要求和提高人們的生活質(zhì)量。

新公共管理理論視角下的城市社會管理模式認(rèn)為，對經(jīng)濟(jì)增長和城市綜合實力的關(guān)注是必要的，但它需要服務(wù)于以人為本位的可居住性和可持續(xù)性的城市。這種可持續(xù)發(fā)展觀的根本目標(biāo)和價值取向，既不是傳統(tǒng)的以掠奪自然、征服自然為特征的極端人類主義，也不是將人類利益等同于草木禽獸的極端自然主義。這種人本觀強(qiáng)調(diào)要以整個人類的利益為本位而不是局部意義上的人本位，具體體現(xiàn)在兩個方面：一是富人必須抑制過度消費的生活方式，以給窮人提供充分的生存發(fā)展空間（所謂代內(nèi)公平）；二是當(dāng)代人必須有節(jié)制地處理發(fā)展問題，以便后代人保持進(jìn)一步的發(fā)展?jié)摿Γㄋ^代際公平）。由于現(xiàn)代城市社會管理既強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會的整體性，又強(qiáng)調(diào)尊重并擴(kuò)展社會成員的自主性，因此現(xiàn)代城市社會管理追求經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三者的整合和協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是其中某個單系統(tǒng)的發(fā)展，并遵循一定背景所構(gòu)成的匹配關(guān)系整體最優(yōu)的發(fā)展原則。

二、城市社會管理的多元參與主體

社會管理的特質(zhì)決定了社會管理的主體具有多元性，因而現(xiàn)代城市社會管理目標(biāo)要求引進(jìn)第三部門等新的組織要素，建立由政府、企業(yè)、社會組成的多元化的城市社會治理結(jié)構(gòu)，要求綜合運(yùn)用國家機(jī)制與政府組織、市場機(jī)制與營利組織、社會機(jī)構(gòu)與公共組織這三套關(guān)系性工具。在多元主體的城市社會管理模式中，政府是城市社會管理的組織者和指揮者，而城市各種社會力量（如自治組織、社會組織和公民）則依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范并制約自身行為，進(jìn)行社會自治管理和社會自我協(xié)調(diào)。

（一）城市社會管理中的政府主導(dǎo)

在多元主體的城市社會管理模式中，政府是城市社會管理的組織者和指揮者，其基本職能是對有關(guān)社會關(guān)系和社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和制約，同時，城市政府又是城市社會管理的最終責(zé)任主體，在關(guān)鍵的社會管理事務(wù)上必須發(fā)揮主導(dǎo)性作用。城市社會管理有兩層含義：一是城市政府對社會的管理，二是城市社會的自我管理。之所以要專門強(qiáng)調(diào)城市社會管理中的社會自主性，是因為當(dāng)前政府對城市社會組織的干預(yù)仍然過多，過多的干預(yù)就可能出現(xiàn)如下政府失靈現(xiàn)象：（1）管不了，即城市政府社會管理跟不上時代的變遷（中國城市現(xiàn)代化和改革開放、經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化的時代變遷），該管的沒有管，使得官僚制城市政府的職能轉(zhuǎn)變與城市的不斷提速、城市品位要求的提高、經(jīng)營城市范圍的擴(kuò)大，構(gòu)成了尖銳的社會矛盾。（2）管不好，即城市政府社會管理有效果卻無效率，造成公共資源的稀缺、政府財政的困頓和資源的浪費、高成本的管理。許多城市政府部門分割，造成城市社會的管理多頭、信息分割。（3）管錯了，即不該由城市政府管的，城市政府管了。例如管理職能過大，權(quán)限畸形膨脹，政企、政事不分，部門職能重疊，造成九龍治水的僵局。

要改變城市政府失靈問題，就需要城市政府逐步還權(quán)于城市社會，更多履行公正的裁判者職能，有效地規(guī)范、監(jiān)督與評估城市社會組織的發(fā)展與成長。城市政府在社會管理事務(wù)上的主導(dǎo)性作用主要表現(xiàn)在：第一，對公民、社會組織與社會自治所不能解決的城市社會事務(wù)的管理，這些社會事務(wù)涉及社會整體的公共利益，需要依靠政府資源和權(quán)威加以解決；第二，維護(hù)城市社會公平與穩(wěn)定，具體包括保障公民權(quán)利、維護(hù)社會秩序、協(xié)調(diào)社會利益、實施社會政策、培育并規(guī)范社會組織、提供社會安全網(wǎng)、解決社會危機(jī)等；第三，制定城市社會政策，這是城市政府管理社會的主要方式和基本措施，具體表現(xiàn)在賦予能力上，即政府通過采取鼓勵性措施，激發(fā)城市發(fā)展中主體的積極性，使之結(jié)成伙伴關(guān)系，共同為推進(jìn)城市的發(fā)展而協(xié)同管理；第四，要以法律的形式確定包括城市政府在內(nèi)的各主體參與管理的地位，并通過把政府改革的措施上升為一定層次的法律、規(guī)章，減少行政改革的不穩(wěn)定性；第五，在城市行政管理內(nèi)部強(qiáng)調(diào)依法行政，對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和約束，防止權(quán)力的濫用和錯用。

（二）城市社會管理中的公民參與

新公共管理理論認(rèn)為，政府的職能是掌舵而不是劃槳。城市社會管理體制變革的基本路徑是從政府本位走向社會本位，因此，城市政府應(yīng)廣泛采取授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理，如建立公益性的非政府機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)公民參與城市社會管理，特別是加強(qiáng)公眾參與制度的建立。公民是城市社會管理主體中的基礎(chǔ)細(xì)胞，公民的參與使城市社會管理的機(jī)制從被動外推轉(zhuǎn)化為內(nèi)在參與，而公眾參與城市社會管理的關(guān)鍵在于培養(yǎng)一條信息流的渠道。首先，要培養(yǎng)公民參與社會管理的意識；其次，要有信息流動的渠道，如通過媒體、上網(wǎng)、聽證會、電話、信件等形式收集公眾的意見；最后，要有信息反饋機(jī)制，讓公眾知道城市政府是否采納了他們的意見，為什么沒采納。

在多元主體的城市社會管理模式中，第三政府（如非政府組織、社會中介）一方面提供專業(yè)服務(wù)，另一方面又是聯(lián)系社會、企業(yè)與政府的紐帶，并在一定程度上成為公眾參與決策的組織者和代表。但從社區(qū)基層組織現(xiàn)狀看，我國主要是街道委員會和居民委員會。街道委員會是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，所以它不是真正意義上的社區(qū)組織，這樣，居民委員會就成了中國特色的社區(qū)。但是，居委會成立的過程十分粗糙，居民不被重視，居委會工作人員通常素質(zhì)低，因此需要挖掘其功能，改革選舉程序，充實高素質(zhì)人才，提高對居委會的認(rèn)識。另外，在行業(yè)性中介組織方面，現(xiàn)實情況是許多社團(tuán)和協(xié)會實質(zhì)上是政府的派出體或與政府藕斷絲連，工作人員享受公務(wù)員待遇，財政上也和政府連在一起，難以發(fā)揮其社會公眾和城市政府間的中介作用，因此，需要培養(yǎng)真正獨立功能的中介組織和公共事業(yè)組織。公共事業(yè)組織主要指由政府組織改制而來，包括教育科研機(jī)構(gòu)，有人稱之為準(zhǔn)政府組織的中介組織。

三、基于政府主導(dǎo)的城市社會管理集成

分工和集成是管理活動的基本內(nèi)容，系統(tǒng)集成的管理特征是“局部分工，整體集成”，它追求整體效率和服務(wù)質(zhì)量的提高。如上所述，城市政府是城市社會管理的最終責(zé)任主體，在關(guān)鍵的社會管理事務(wù)上發(fā)揮主導(dǎo)性作用。但城市社會管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而集成化對于解決復(fù)雜系統(tǒng)工程問題、獲得綜合社會效益，提供了現(xiàn)實可行的途徑。因此，城市社會管理集成化是城市社會管理的發(fā)展趨勢之一，是基于政府主導(dǎo)的城市社會管理集成化，要求城市政府進(jìn)行組織集成和技術(shù)集成。

（一）城市政府的組織集成：建構(gòu)新型網(wǎng)絡(luò)組織單元

田毅鵬教授（2001年）認(rèn)為，從長時段的視角俯瞰世界城市化的進(jìn)程，我們會發(fā)現(xiàn)當(dāng)代城市發(fā)展一個值得注意的總體性演進(jìn)趨向——都市過密化。都市過密表現(xiàn)為越來越多的人集聚到大城市當(dāng)中。例如，1990年時上海全市常住人口為1334萬人，到2009年末則升至1921萬人。過密都市在以其超強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)、文化輻射力帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，也帶來嚴(yán)重的社會風(fēng)險，給城市社會管理者提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如果我們還固步自封地沿用傳統(tǒng)計劃時期的掌控手段去管理這些特大城市，將可能帶來更大的社會風(fēng)險。

傳統(tǒng)的城市政府是在“分而治之”的指導(dǎo)思想下完成的，呈現(xiàn)出典型的“樹形分支結(jié)構(gòu)”。在這種組織結(jié)構(gòu)中，一個部門或一個組織單元管理一類任務(wù)，處理一類問題，是“一一對應(yīng)”的“面向問題”的管理。隨著社會管理對象復(fù)雜程度的提高，傳統(tǒng)的城市政府組織機(jī)構(gòu)在劃分管理對象、管理任務(wù)時出現(xiàn)了“管理重疊”和“管理真空”，形成了較多事務(wù)上的誰都管、誰都不管、誰都管不了的混亂局面，從而影響城市政府對公眾服務(wù)的質(zhì)量和公眾的滿意度。因此，城市政府的組織結(jié)構(gòu)變革就在于實現(xiàn)城市政府管理部門的集成，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)式的城市政府組織結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)“面對對象”的管理。城市政府組織的集成是原有的組織結(jié)構(gòu)中的工作人員或組織單元通過高效的聯(lián)系跨越既有的組織界限，靈活組建新的面向不同對象的網(wǎng)絡(luò)組織單元，以實施均等的社會管理和服務(wù)，更好地面向公眾，更好地服務(wù)于以人為本位的城市，以實現(xiàn)公眾滿意的社會管理目標(biāo)。

（二）城市政府的技術(shù)集成：建構(gòu)集成化的電子政府

技術(shù)集成包括軟件和硬件技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)和光纖通訊技術(shù)等，在國家信息基礎(chǔ)設(shè)施和地方行政辦公網(wǎng)的基礎(chǔ)上建立城市管理信息系統(tǒng)，以實現(xiàn)高效傳遞、信息共享、組織協(xié)調(diào)。面向公眾滿意的城市社會管理的技術(shù)集成要求構(gòu)筑集成化的電子政府，改革以機(jī)構(gòu)為中心的電子政府，構(gòu)筑以公眾為中心集成化的城市電子政府。筆者認(rèn)為，以機(jī)構(gòu)為中心的電子政府在一定程度上，助長了官僚主義作風(fēng)，而以公眾為中心集成化的城市電子政府能從技術(shù)集成化的層面“端正對群眾的態(tài)度，增進(jìn)對群眾的感情”。

所謂集成化的城市電子政府，就是從城市公眾的需求角度出發(fā)，在因特網(wǎng)上建設(shè)一個以功能驅(qū)動的對外統(tǒng)一發(fā)布政務(wù)等信息和提供網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理的門戶網(wǎng)站，從而為城市公眾展現(xiàn)一個單一的政府門戶。單一門戶意味著一站式服務(wù)（“one-stop-shopping”），具有特定圖標(biāo)的Web頁面不僅使公眾確信他們正在使用的是一個值得信賴的、由政府發(fā)起的Web站點，而且公眾只需要訪問一個單一的Web站點就可實現(xiàn)同有關(guān)政府間的互動。而以功能驅(qū)動意味著易于使用，所有的信息和服務(wù)按照一定的方式進(jìn)行有機(jī)地組織，使有關(guān)的城市政府機(jī)構(gòu)之間聚集、共享信息和服務(wù)傳遞系統(tǒng)，它把傳統(tǒng)的展現(xiàn)在城市公眾面前的眾多政府機(jī)構(gòu)從前端隱退到后端，有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)通過電子化協(xié)作形成強(qiáng)有力的后臺支撐，城市公眾進(jìn)入城市政府門戶之中只需知道所需要的信息和服務(wù)，而無須關(guān)心需要從哪個或哪些政府機(jī)構(gòu)來獲取所需的信息和服務(wù)。

總之，城市社會管理要求組織和技術(shù)在更廣范圍、更深層次上進(jìn)一步集成，融合溝通、協(xié)調(diào)一致、共享資源，從而達(dá)到整體最優(yōu)，使整個城市系統(tǒng)高效快捷地服務(wù)于城市公眾。

四、城市社會管理的協(xié)調(diào)互動機(jī)制

（一）政府主導(dǎo)與公民參與的協(xié)調(diào)互動

姚邁新（2001年）認(rèn)為，協(xié)同治理是現(xiàn)代社會管理的核心思想，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多元主體間的合作共治，是政府部門與公民等眾多公共行政主體，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等互動過程，使沖突和多元利益得到相互調(diào)適，實現(xiàn)對社會公共事務(wù)進(jìn)行有效治理的過程。筆者認(rèn)為，根據(jù)城市社會管理的政府主導(dǎo)與公民參與互動的作用機(jī)理，可以將二者互動發(fā)展區(qū)分為協(xié)調(diào)與不協(xié)調(diào)兩種狀態(tài)：當(dāng)政府主導(dǎo)與公民參與水平基本適應(yīng)時，則體現(xiàn)為協(xié)調(diào)互動；當(dāng)政府主導(dǎo)與公民參與水平不相適應(yīng)時，則互動作用呈現(xiàn)為不協(xié)調(diào)互動。而且，當(dāng)公民參與的內(nèi)生需求與政府主導(dǎo)的制度供給相匹配，則會對互動過程產(chǎn)生正向反饋作用，從而提高城市社會協(xié)同管理的績效；但當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的內(nèi)生的公民參與需求與政府主導(dǎo)的制度供給不相匹配，則會產(chǎn)生負(fù)向反饋作用，從而阻礙城市社會協(xié)同管理的推進(jìn)與合理演化。

（二）政府主導(dǎo)與公民參與的政府責(zé)任

面對城市社會管理的現(xiàn)狀，要實現(xiàn)協(xié)同治理，需要政府擔(dān)負(fù)起制度設(shè)計、網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)、資本培育、主體創(chuàng)設(shè)的治理責(zé)任，否則協(xié)同治理只能夠永遠(yuǎn)停留在理想或空談的層面。城市政府需要從主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)、規(guī)則制度制訂等方面入手。首先，在組織機(jī)構(gòu)上進(jìn)行有效設(shè)置，打造政府與社會間溝通聯(lián)系的平臺，使兩者能夠相互銜接、充分互動；其次，在制度設(shè)計上作出有效安排，通過重大事項調(diào)查研究和集體決策制度、重大政策專家咨詢制度、公示制度、公開征求意見制度、社會風(fēng)險評估機(jī)制等制度安排，讓社會了解與知道政府的政策意圖與真實的管理信息，同時也讓城市政府把握來自社會的真實需求與反饋信息，掌握社會運(yùn)行的規(guī)律與社會管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，優(yōu)化公共政策過程，增強(qiáng)政策過程的開放性、回應(yīng)性，對社會問題和矛盾做出恰當(dāng)而正確的回應(yīng)，以此探索并不斷完善城市社會管理的協(xié)同治理模式，切實提高城市社會管理水平。

說明：本文為2011年浙江省人力資源和社會保障科學(xué)研究課題（批準(zhǔn)號：L2011F008）的部分研究成果。

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責(zé)任編輯：張 煒