社會管理創(chuàng)新中非政府組織的作用與發(fā)育前瞻

湯蘊懿 張怡凡

導讀：我國非政府組織的發(fā)展往往與政治聯(lián)系較為緊密，總體上還是受到政府的嚴格控制，與城市化進程中社會管理的需求相比，此類組織發(fā)育不足、政社不分、能力不強、管理滯后。為此，要對各種非政府組織的發(fā)展進行積極引導和扶持，建立并完善公眾參與的制度環(huán)境，不斷提高社會自我管理能力，從而推動政府、企業(yè)和社會的合作機制的建立，有效地整合各種社會資源和利益主體，促進城市的持續(xù)發(fā)展。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.008

Keys Words:非政府組織 城市管理 多元緩釋培育發(fā)展

近年來，我國逐漸形成了一批非政府組織，獨立承擔起城市公共管理和服務的職能。特別是黨的十六大之后，中國公共服務領(lǐng)域中的非政府組織發(fā)展較快。但是，我國非政府組織的發(fā)展往往與政治聯(lián)系較為緊密，總體上還是受到政府的嚴格控制，與城市化進程中社會管理的需求相比，不僅發(fā)育明顯不足，而且，政社不分、能力不強、管理滯后等問題突出。

從總量上看，2009年底，中國每萬人擁有的民間組織數(shù)2.2個，遠低于法國（110個）、日本（97個）、美國（51個），也低于印度（10個）和埃及（2.44個）；NGO創(chuàng)造的經(jīng)濟價值占GDP比例國際上平均為4.6%，美國高達10%，而中國只有0.01%；從機制上看，我國絕大多數(shù)非政府組織要么由政府扶植成立，要么由政府部門改制而成，至今仍扮演著政府機構(gòu)延伸出來的某些職能與角色，行政化傾向嚴重，職責不清，服務意識和與政府互動的意識不強；從能力上看，組織普遍存在著缺資金、缺人才、缺場所、缺設備等狀況，加之政府一直以來都反對非政府組織之間的競爭，競爭力不足導致組織的創(chuàng)造力、管理能力和服務水平?jīng)]有被激發(fā)出來；從管理上看，中國至今尚無關(guān)于社會組織的正式立法，存在著許多“真空”地帶，現(xiàn)行的一些管理條例在實際生活中又缺乏針對性和操作性，已經(jīng)較難適用。

一、非政府組織及其在城市管理中的多元緩釋作用

（一）非政府組織的標準內(nèi)涵界定

根據(jù)美國約翰·霍普金斯大學非政府組織比較研究中心提出的標準，非政府組織一般都具有組織性、民間性、非有利潤分配性、自治性和志愿性五大特征。同政府組織和營利性企業(yè)相比，非政府被認為可以克服普遍存在的“市場失靈”和“政府失靈”缺陷，在公共服務的提供、社會共同價值的形成、公民參與公共事物方面普遍具有優(yōu)勢。西方的理論和實踐證明，以政府為主導、營利性企業(yè)和非政府組織等多元主體參加的城市社會管理系統(tǒng)，是城市可持續(xù)發(fā)展的最基本結(jié)構(gòu)，對于城市公共服務供給、弱勢群體保護、不同利益群體訴求等方面具有多元緩釋作用。對于非政府組織的界定，不同國家使用不同的稱謂或相關(guān)的術(shù)語，如“非營利組織”、“第三部門”、“獨立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織”、“免稅組織”等等。

伴隨著西方整個工業(yè)化的過程，非政府組織的發(fā)展在城市化不同階段呈現(xiàn)出不同的特點。工業(yè)化初期，由于市場失靈現(xiàn)象嚴重，城市集聚了大量的貧困人口，最初典型的非政府組織發(fā)展重點關(guān)注城市弱勢群體的救助和服務，直接為需要幫助的人提供救助服務。例如發(fā)放食物，提供庇護所或醫(yī)療服務等。隨著大工業(yè)的形成和城市的發(fā)展，城市環(huán)境問題、犯罪問題、青少年教育等問題凸顯，非政府組織通過地區(qū)自助行動，引導公眾最大范圍參與公共事物，以克服“政府失靈”和修補國家的社會服務職能為契機而獲得了巨大發(fā)展。特別是20世紀80年代后，以“可持續(xù)發(fā)展(sustainable development)”、“新公共管理(new public management)和良好的治理(good governance)”為內(nèi)容的人類發(fā)展思想，在全球掀起了一股“結(jié)社革命”浪潮，非政府組織無論對地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展，還是對全球事務的影響力，都上升到了一個新的水平。

（二）非政府組織的多元緩釋作用

1、公共服務提供中的補充性作用

伯頓·威斯布羅德(Burton Weisbrod)認為，非政府組織可以發(fā)揮其組織靈活性特征，提供公共物品以彌補政府的不足。亨利·漢斯蒙(HenryHansmann)繼而認為，一般的契約機制無法幫助消費者監(jiān)督生產(chǎn)者的行為，而非政府組織具有不分配盈余、不以營利為目的的特性，因此非政府組織借信息不對稱來欺騙消費者的可能性小，公眾在消費時也容易信任他們會提供更好品質(zhì)的服務。

2、公民進行公共參與的渠道性作用

非政府組織是國家與社會成員之間進行信息、能量交流的有效渠道，是國家與社會相互作用的中介。政府所面臨的并不是處于離散的個體狀態(tài)的大眾，也不可能與每個人產(chǎn)生互動，因此，在公與私之間、政府與個人之間，非政府組織的存在可以直接了解社會成員的具體需求和具體利益，最能代表民眾的各種各樣的制度需求，從而合法地、有序地表達不同群體的意愿。其通過社會動員、利益整合、利益表達、凝聚社會共識等活動，為普通民眾意見的表達提供機會，形成公共輿論。通過輸入或反饋給決策系統(tǒng)，這些信息就成為政治決策的重要參考依據(jù)，也為政府合理決策與政策執(zhí)行的自我糾偏提供有益保障。

3、不同群體利益間的協(xié)調(diào)性作用

由于非政府組織是基于認同自愿加入的，和政府的硬規(guī)則相比，軟約束帶來的優(yōu)勢使其組織內(nèi)部更易于協(xié)調(diào)，很多原本需要政府解決的問題，在組織內(nèi)部就可以協(xié)調(diào)解決了。同時，在政府運用公權(quán)力之前，各個不同利益群體之間充分博弈，有利于形成和擴大社會共識，使更多的社會成員認可、接受新的社會規(guī)則，幫助擴大有效的制度供給。特別是非政府組織可以憑借著自身的優(yōu)勢和能量，使政府在政策過程中盡可能考慮多方面的利益訴求，尤其是弱勢群體或邊緣化群體的社會利益，把民眾中廣受關(guān)注的問題，提到政府的政策議程，從而形成代表公共利益的公共政策。

4、公民意識和集體認同的培育性作用

“社會治理”離不開兩個前提：一是成熟的多元社會管理主體的存在及其之間的伙伴關(guān)系；二是城市民主、妥協(xié)、協(xié)作的精神。非政府組織通過組織成立和運行過程，使人們在參與組織的活動中，在相互交流基礎上，滿足自身訴求和實現(xiàn)自身權(quán)利，同時產(chǎn)生了平等、互惠、互利、包容等基本群體認識；通過成員間的聯(lián)系、溝通、互信，在公民社會內(nèi)部形成歸屬感和忠誠關(guān)系，有助于產(chǎn)生一種對整個社會的歸屬感和對政治體系的認同。

5、對政府和市場的第三方監(jiān)督作用

政府本身是受群眾委托行使公共權(quán)力的，政府的行為應該受到群眾的監(jiān)督。但是單個的民眾是很難行使監(jiān)督權(quán)的，因為監(jiān)督的成本可能很高。非政府組織作為群眾自愿的集合體，可以通過合法的渠道參政議政，表達合理的組織利益，發(fā)揮對政府的監(jiān)督功能，很好地承擔起監(jiān)督政府行為的角色。而企業(yè)作為市場主體，以追求利潤最大化為宗旨，往往忽視社會責任。非政府組織作為社會力量的代表，也會對企業(yè)行為起著重要的引導和督促作用。

二、非政府組織在我國社會發(fā)展中的滯后供給狀態(tài)

（一）我國非政府組織發(fā)育的兩大問題

中國非政府組織的發(fā)展始終面臨著兩個方面的問題：一方面是國家權(quán)力之外的民間自主空間的獨立，另一方面是營利性機制與非營利性機制出現(xiàn)的分化。在改革開放前，國家實行對社會的高度垂直控制，人們基本上都是通過“縱式社會”——基層組織單位參與社會活動的，民間結(jié)社很不活躍。改革開放后，無論是市場經(jīng)濟體制的建立還是NGO的產(chǎn)生，均與國家的主動讓渡密切相關(guān)。國家的政治體制改革和政策法規(guī)框架始終是推動中國經(jīng)濟體制改革和NGO發(fā)展的關(guān)鍵因素。

（二）我國非政府組織發(fā)展的極不平衡

中國真正意義上的現(xiàn)代非政府組織從產(chǎn)生到發(fā)展只有短短30多年時間，非政府組織在我國還處于初級階段，需要一個從低級向高級逐步遞進的長期培育過程。另外，各類非政府組織的發(fā)展極不平衡，結(jié)構(gòu)亟待完善和優(yōu)化。如在我國NGO的發(fā)起者和組織者中，有不少是前任或現(xiàn)任的、在政府部門和國家機關(guān)中具有官方背景的人員以及在大學和研究機構(gòu)中比較了解國際發(fā)展趨勢的知識分子，這也意味著，中國的非政府組織將在很長一段時間內(nèi)和政府保持密切的聯(lián)系。

（三）我國非政府組織發(fā)揮的作用單向

與西方相比，中國現(xiàn)階段非政府組織發(fā)揮的作用還比較有限。一方面，中國NGO雖然也在社會和個人之間發(fā)揮橋梁和紐帶作用，但由于中國的NGO依附于政府缺乏獨立性，所以這種作用往往是單向的，以貫徹落實政府各項政策為主，起到政府神經(jīng)末梢的作用；另一方面，中國NGO雖然也為企業(yè)、社會和個人提供各種服務，但它們在整體上專業(yè)性較低，難以適應政府職能轉(zhuǎn)變和公共管理社會化的要求，也很難真正承擔起政府職能外移的職責。此外，由于缺乏配套的法律法規(guī)的規(guī)范和監(jiān)管（特別是對“草根”組織），中國NGO的發(fā)展表現(xiàn)出行為不規(guī)范的特征。如果NGO尚且難以自律，那么就更不足以發(fā)揮監(jiān)管社會的功能。

三、非政府組織在社會管理創(chuàng)新中的培育發(fā)展策略

強調(diào)非政府組織的建設也是強調(diào)城市管理主體的多元化創(chuàng)新機制，是綜合運用國家機制與政府組織、市場機制與營利組織、社會機制與非政府組織三套城市健康發(fā)展的社會工具，彌補由政府-國家、企業(yè)-市場組成的傳統(tǒng)二維機制帶來的“政府失靈”和“市場失靈”現(xiàn)象。要實現(xiàn)這一過程，就需要對各種非政府組織的發(fā)展進行積極引導和扶持，建立并完善公眾參與的制度環(huán)境，不斷提高社會自我管理能力，從而推動政府、企業(yè)和社會的合作機制的建立，有效地整合各種社會資源和利益目標，促進城市的持續(xù)發(fā)展。

（一）政府要充分發(fā)揮其公共管理職能

對于非政府組織在提供公共服務過程中出現(xiàn)的諸多問題，作為行政主體的政府首先應承擔責任，充分發(fā)揮其社會公共管理職能，為非政府組織的生存和發(fā)展提供一個寬松穩(wěn)定的政治環(huán)境，以更好地為社會提供公共服務。

1、大力培育和發(fā)展非政府組織，逐步完善和優(yōu)化城市非政府組織的格局。政府應該積極轉(zhuǎn)變職能，逐步從越位的領(lǐng)域中退出來，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的要求，從實際出發(fā)，對非政府組織進行科學規(guī)劃和管理，并通過一系列制度安排，培育和扶植非政府組織發(fā)展。只有當民間團體達到一定的數(shù)量和質(zhì)量，且基于互動形成網(wǎng)絡的時候，這些民間團體才會成長為能夠與政府、與企業(yè)對話的組織形態(tài)。

2、政府強化和規(guī)范購買非政府組織服務制度，引導非政府組織在提供城市公共服務上發(fā)揮優(yōu)勢。在當前中國市場體系和社會體系還沒有完全成熟的情況下，我國非政府組織的資金來源主要是政府的財政撥款，因此，政府應該在保持非政府組織獨立性的同時加大財政支持力度，同時應當制定合理的優(yōu)惠政策，引導和鼓勵非政府組織的發(fā)展。除此之外，政府還應對我國非政府組織的財務管理、運作方式和服務類別等方面進行有效監(jiān)管，真正發(fā)揮其社會公益作用。

3、建立和完善管理非政府組織的法律法規(guī)體系，形成有利的法制環(huán)境。法律是對于非政府組織的硬性約束，加強立法可以解決現(xiàn)實中非政府組織無法可依的尷尬狀況，使非政府組織制度化、規(guī)范化和法治化，從而提升非政府組織的公共服務供給能力。

（二）非政府組織要充分提升自我發(fā)展能力

對于非政府組織而言，要以城市化進程中政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務需求為契機，盡快提升自我發(fā)展能力，以承擔獨立的社會管理主體職能。

1、完善組織管理體制。非政府組織應當加強組織內(nèi)部治理，建立高效、有力、負責的自我監(jiān)督和評估體系，改善市場化、行政化的領(lǐng)導和決策方式，真正做到社會組織扎根在民間。同時增強為公共利益奉獻的信念和使命，在組織宗旨的指導下形成一套適合組織目標的文化體系。

2、爭取社會力量的支持。通過社會服務、社會資助等形式，以獲得足夠的開展各種公共服務活動的經(jīng)費。我國的非政府組織要持續(xù)發(fā)展，可借鑒國外的經(jīng)驗，增強與社會力量的溝通合作，拓寬生存空間，大力提高社會動員能力和水平，為機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展注入不竭的動力。

3、提高非政府組織的社會公信力。首先，非政府組織要認清自己的使命，自覺地承擔社會責任，擴大機構(gòu)的影響力，樹立良好的社會服務團體形象。其次，非政府組織必須規(guī)范行為，通過正面的輿論宣傳，讓組織理念深入人心，讓組織志愿者的公益形象廣為人知。最后，非政府組織要建立健全自律機制和問責機制，自覺接受外部監(jiān)督。

4、重視人才，提高工作隊伍的素質(zhì)。非政府組織要注重人力資源管理，不僅要積極拓寬引進人才的渠道，將那些有專業(yè)知識和管理經(jīng)驗的高素質(zhì)人才引入到非政府組織的隊伍中來，并加強教育培訓，有計劃、有針對性地提高非政府組織成員的知識和技能。

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責任編輯：張 煒