法律體系形成后的地方立法探索

郭樹勇

中國特色社會主義法律體系基本形成之后，全國人大和地方人大圍繞新時(shí)期地方立法進(jìn)行了積極的探索，形成了不少研究成果。2011年11月全國人大常委會法工委召開了第十七次全國地方立法研討會，對相關(guān)研究成果進(jìn)行了交流，其中全國人大及兄弟省市區(qū)地方人大有關(guān)探索值得借鑒和參考。

一、貫徹科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步明確地方立法重點(diǎn)。全國人大有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出，要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展主題，既注重通過立法促進(jìn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，又注重加強(qiáng)社會領(lǐng)域立法。

有的地方提出，地方立法要從重管理逐步向重權(quán)利保障轉(zhuǎn)變，從以經(jīng)濟(jì)立法為主逐步向經(jīng)濟(jì)立法、社會立法和其他立法均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，從調(diào)整對象上的“面”向“點(diǎn)”轉(zhuǎn)變，從注重法規(guī)制定逐步向法規(guī)的立改廢并重和系統(tǒng)化轉(zhuǎn)變。

針對具體的立法內(nèi)容，全國人大有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指出，進(jìn)一步加強(qiáng)文化法制建設(shè)，抓緊制定或修改網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理、公共文化服務(wù)保障、文化產(chǎn)業(yè)振興、文化市場管理、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的法律，為推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮提供有力的法制保障。要研究和跟蹤社會生活中發(fā)生的帶有普遍意義的重大事件、突發(fā)事件，及時(shí)啟動立法程序，從制度上著力解決好改革發(fā)展穩(wěn)定中遇到的突出矛盾和問題。有的地方建議，要轉(zhuǎn)變立法觀念，明確社團(tuán)、行業(yè)組織和中介組織等社會組織的法律地位，著力培育發(fā)展經(jīng)濟(jì)類、公益類、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會和社區(qū)民間組織，支持和引導(dǎo)科、教、文、衛(wèi)、體以及隨著人民生活水平的提高逐漸涌現(xiàn)的新型社會組織，等等。

二、發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用，深入研究地方立法空間。進(jìn)一步處理好立法與改革的關(guān)系。全國人大有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指出，立法機(jī)關(guān)要積極發(fā)揮立法對改革發(fā)展穩(wěn)定的引領(lǐng)和推動作用。立法與改革決策要同步，通過立法引領(lǐng)和推動各領(lǐng)域改革。有的地方認(rèn)為，在很多改革還不能完全到位的情況下，立法不能固化相關(guān)領(lǐng)域在一定程度上仍存在的不合理的權(quán)力、利益設(shè)置。

進(jìn)一步深入研究地方立法空間。有的地方認(rèn)為，中國特色社會主義法律體系基本形成之后，不能簡單地將地方立法空間概括為狹窄或者廣闊。不少地方認(rèn)為，國家立法的空白越來越少，地方實(shí)施性的立法將成為重要的立法任務(wù)；對上位法要求地方性法規(guī)配套的，要優(yōu)先立項(xiàng)、優(yōu)先起草、優(yōu)先審議，保證法律有效實(shí)施。全國人大有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)則認(rèn)為，法律體系形成之后地方實(shí)施性、自主性和先行先試立法的空間并沒有變小，在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式等方面地方立法可以大有作為。

正確把握地方立法先行先試。不少地方人大認(rèn)為，地方立法要切實(shí)維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，處理好法制統(tǒng)一與先行先試以及地方特色的關(guān)系，保障法律有效實(shí)施。有的地方提出，凡是中央事權(quán)，必須要有授權(quán)性規(guī)定，地方才能立法。有的地方提出，地方立法先行先試不能涉及國家專屬立法權(quán)。

進(jìn)一步明確地方性事務(wù)的內(nèi)涵。有的地方人大提出，要從立法角度對地方性事務(wù)進(jìn)行寬泛理解，不能將其視為地方獨(dú)有的事務(wù)。凡不需要由國家立法統(tǒng)一作出規(guī)定的事項(xiàng)，比如對本地風(fēng)俗的管理，對具體江河湖、自然生態(tài)區(qū)的保護(hù)，對風(fēng)景名勝、文化遺產(chǎn)的保護(hù)，都可以視為地方性事務(wù)。今后地方立法要加大自主性法規(guī)的比重，更好地發(fā)揮地方立法的主動性、創(chuàng)造性。

三、遵循立法工作規(guī)律，將科學(xué)立法、民主立法有機(jī)統(tǒng)一起來。全國人大有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，科學(xué)立法、民主立法要遵循立法工作的規(guī)律，特別是認(rèn)真研究從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的立法工作規(guī)律，要重視公民有序參與，重視社會主體多元和利益多樣化。在征求公民意見時(shí)也要把握好高音與低音的關(guān)系，強(qiáng)勢與弱勢的關(guān)系，少數(shù)與多數(shù)的關(guān)系，以及全民與網(wǎng)民的關(guān)系。要注意對網(wǎng)上意見進(jìn)行客觀分析，一些情況下，多數(shù)人的意見不一定“大”，少數(shù)人不一定“小”。完善征求公眾意見和公眾參與立法的途徑和形式，在研究的同時(shí)開展面對面的交流，并做好引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)意見的工作。有的地方人大提出，要重視對社會公眾意見的匯總公開和吸納情況公開。

全國人大有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，多數(shù)情況下，民主立法與科學(xué)立法是統(tǒng)一的，但也不盡然，個(gè)人所得稅立法就表明了兩者的差異性。要注意民主立法與科學(xué)立法的有機(jī)統(tǒng)一。

四、加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，積極探索發(fā)揮人大在立法中主導(dǎo)作用的路徑。全國人大有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，人大及其常委會要在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)立法組織協(xié)調(diào)工作，積極推動立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃的落實(shí)。發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，要注意兩點(diǎn)，一是不能在程序立法方面再搞法規(guī)了，二是要盡快將成熟的行政法規(guī)上升為法律。

不少地方人大認(rèn)為，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，依法行使立法權(quán)，積極探索發(fā)揮主導(dǎo)作用的路徑。一是要在立法規(guī)劃、計(jì)劃的制定和實(shí)施、法規(guī)草案的起草等方面把握主導(dǎo)權(quán)。二是地方立法工作中要積極加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，處理好與“一府兩院”以及各個(gè)方面的關(guān)系，不斷健全立法協(xié)調(diào)機(jī)制。三是對于經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)中一些綜合性較強(qiáng)、事關(guān)全局或者關(guān)系廣大人民群眾切身利益，實(shí)踐中迫切需要、條件又比較成熟的法規(guī)案，要積極探索人大有關(guān)專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)牽頭起草的機(jī)制，確保按立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃提請審議。四是在立法程序中要更加注重法規(guī)草案審議階段的工作，同時(shí)將立法工作向立法前和立法后延伸，通過立法前論證和立法后評估提高立法質(zhì)量。

五、上下聯(lián)動，共同做好立法工作。有的地方建議，對一些立法中涉及的共性問題，比如，地方立法“不抵觸原則”的理解和適用，備案審查的主體、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，較大市法規(guī)的審查批準(zhǔn)程序，民族自治地方立法的批準(zhǔn)程序，立法技術(shù)規(guī)范的完善，立法后評估的規(guī)范化等，全國人大常委會法工委與地方人大常委會立法工作機(jī)構(gòu)可以共同開展專題研究，必要時(shí)形成規(guī)范性文件，指導(dǎo)地方立法工作。有的地方建議，重視各級人大的溝通聯(lián)系，吸收地方同志參加國家立法工作，在重要法律制定或修改后及時(shí)舉辦培訓(xùn)班，就地方立法工作中存在的問題及時(shí)進(jìn)行通報(bào)，完善法律詢問答復(fù)機(jī)制，通過法制工作簡報(bào)、刊物等各種形式搭建立法交流的平臺等。有的地方希望，全國人大幫助和指導(dǎo)地方健全機(jī)構(gòu)、解決編制，設(shè)置專門的立法工作人員職稱序列，加強(qiáng)對地方立法工作人員的培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，進(jìn)一步推動地方立法工作隊(duì)伍建設(shè)。

六、針對新情況新問題加強(qiáng)理論研究，進(jìn)一步加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)。理論研究是提高地方立法質(zhì)量的重要方面。全國人大有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指出，一是要進(jìn)一步發(fā)揮地方人大常委會和高等院校、科研機(jī)構(gòu)的積極性、主動性，利用好全國地方立法研討會等平臺，就地方立法工作中遇到的帶有普遍性的新情況新問題，深入開展研究。二是要高度重視立法本身的制度建設(shè)，適時(shí)就立法制度的進(jìn)一步完善展開論證。有的地方人大建議，一是從技術(shù)規(guī)范的角度，研究一套對實(shí)施性法規(guī)制定具有規(guī)范指導(dǎo)作用的模式化結(jié)構(gòu)方案，遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，避免相互間的攀比，進(jìn)一步提高實(shí)施性法規(guī)的質(zhì)量。二是以中國特色社會主義理論體系為指導(dǎo)，從中國國情和實(shí)際出發(fā)，學(xué)習(xí)借鑒外國的立法經(jīng)驗(yàn)。三是加強(qiáng)區(qū)域立法研究。

進(jìn)一步加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)。全國人大有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出，一是要落實(shí)中央提出進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作人才隊(duì)伍建設(shè)的要求。改革創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制，著力培養(yǎng)一批國家級立法工作領(lǐng)軍人才、專家級立法工作骨干人才以及素質(zhì)優(yōu)良的立法工作專業(yè)人才。要用中國特色社會主義理論體系的最新成果武裝頭腦、指導(dǎo)地方立法實(shí)踐，針對編制不夠、人員老化、吐故納新難等情況要主動向黨委報(bào)告立法工作隊(duì)伍建設(shè)情況，在黨委的支持下，加強(qiáng)立法工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，選好工作領(lǐng)導(dǎo)班子，保證必要編制，充實(shí)工作人員，為地方立法工作提供有力的組織保障。二是各地人大常委會可以考慮多選派一些專職人員進(jìn)入法制委領(lǐng)導(dǎo)班子。

不少地方人大建議盡快研究出臺一些務(wù)實(shí)有效、可操作性強(qiáng)的政策措施，保障推動立法人員與黨委部門、“一府兩院”、人大專門委員會及其他工作機(jī)構(gòu)包括基層單位的干部交流等。有的地方人大堅(jiān)持發(fā)揮老同志們有寶貴經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢，推薦資深優(yōu)秀的立法一線同志當(dāng)選立法研究會的副會長和秘書長，搞好傳幫帶。

此外，兄弟省市區(qū)人大都對新形勢下的地方立法作了有益的探索和總結(jié)。一是從實(shí)際出發(fā)，突出地方立法特色。天津注重通過立法減少計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制對開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的影響，使其適度超前按照市場經(jīng)濟(jì)模式試驗(yàn)運(yùn)行，賦予經(jīng)濟(jì)功能區(qū)更大發(fā)展自主權(quán)。福建圍繞做好“對臺”這篇大文章，發(fā)揮對臺工作“試驗(yàn)田”和先行作用，以立法推進(jìn)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。湖南以立法推進(jìn)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，注意處理好推進(jìn)社會建設(shè)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系、維權(quán)與維穩(wěn)的關(guān)系、維護(hù)個(gè)體權(quán)益與維護(hù)公共利益的關(guān)系。海南結(jié)合國際旅游島建設(shè)，提出地方立法必須突出發(fā)展主題、服務(wù)發(fā)展大局，推動本地社會事業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。廣東通過立法著力推動經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)，以立法推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展一體化。四川提出，以立法推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)把握科學(xué)權(quán)衡立法必要性與急需性、妥善把握規(guī)范與促進(jìn)、正確處理發(fā)展與民生、逐步厘清政府與市場等四個(gè)方面的問題。二是改進(jìn)立法體例、創(chuàng)新立法方式。江蘇前幾年踐行“管用幾條立幾條”，所制定的《關(guān)于在長江江蘇水域嚴(yán)禁非法采砂的決定》等3個(gè)決定都只有十幾條，但有很強(qiáng)的針對性和可操作性，產(chǎn)生了顯著的社會效用。山東建立了立法聯(lián)席會議協(xié)商解決機(jī)制、立法爭議處理情況說明制度等，規(guī)范立法溝通協(xié)調(diào)活動。三是準(zhǔn)確把握立法的定位和作用。內(nèi)蒙古注重保持立法的必要邊界，充分發(fā)揮其他社會規(guī)范在社會管理中的作用等。廣東注重處理好立法與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系、改革創(chuàng)新與法制統(tǒng)一的關(guān)系。