公共選擇視角下完善我國公共政策制定機制的思考

[摘 要]公共政策是政治系統(tǒng)對社會價值進行權威性分配的過程，影響著社會生活的方方面面。公平有效的公共政策能夠引導社會政治經(jīng)濟生活的正確走向，有利于社會秩序的規(guī)范與穩(wěn)定。而具有自利傾向的政策制定者的價值偏好與行為選擇往往導致政策目標的偏離，損害公共利益。為此，公共政策制定機制的完善對政策的良性輸出具有重大的意義。本文主要從公共選擇理論的視角對我國公共政策制定機制的完善提出個人見解。

[關鍵詞]公共選擇 公共政策制定 機制

一、公共選擇理論的基本思想

（1）公共選擇理論的基本觀點

縱觀整個公共行政學發(fā)展的過程，我們不難發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)公共行政的理論研究以往是建立在這樣一個假設基礎上，即忽略個體在政治領域中自利性選擇的研究，而默認政治系統(tǒng)內的每個個體都是無私奉獻的利他主義者。這種觀點拋開了個體行為選擇在市場和政府領域中的同質性特點，無疑具有很大的缺陷性。對此，公共選擇學派拋開傳統(tǒng)觀念的束縛，開創(chuàng)性地將經(jīng)濟學分析方法納入到政治決策的過程中，并認公共領域政府及其工作人員也是理性的“經(jīng)濟人”，和市場主體一樣，他們做出行為選擇有可能存在著實現(xiàn)自身利益最大化的傾向。公共選擇學派代表人物布坎南及其追隨者堅持認為，同一個人不會因為政治角色的轉換而改變他們自身在經(jīng)濟領域自私自利的一面，而成為大公無私的人。所以，經(jīng)濟人假設成為了公共選擇理論的邏輯起點。即政治市場中的主體包括政治家、政客、選民和利益集團與市場經(jīng)濟的中的主體消費者和生產(chǎn)者的行為目標具有某種程度上的一致性。不同之處在于，經(jīng)濟市場交易的是私人物品，經(jīng)濟市場交易主體的行為目標是利潤的最大化；而在政治市場交易的是公共產(chǎn)品，政治市場交易主體的行為目標則表現(xiàn)為公共利益或政治支持的最大化。

（2）引入公共選擇理論分析對公共政策制定的意義

傳統(tǒng)的政治學理論認為，政治家會為了公共利益而無私奉獻，政府機構及其工作人員政策失敗的原因只是能力的不足或者偶爾的操作失誤。避免這種失敗可以通過提高政府及其工作人員自身能力的方式得以實現(xiàn)。而公共選擇理論則打破了傳統(tǒng)政策分析中這種完美利他主義之政治人假設的幻想，認為政府失靈的出現(xiàn)很大程度上源自于其對自身利益過分追求的動機。因此，要不斷提高公共政策制定的科學性和合理性，必須從傳統(tǒng)公共政策制定的最大主體——政府入手，對政府公共政策制定的權力加以限制。而從公共事務越來越復雜的現(xiàn)實情況以及政府能力有限的角度出發(fā)，要實現(xiàn)公共政策制定的科學合理化，也要求政策制定主體的多元化與政策制定過程中社會主體參與方式的合理化。

二、目前我國公共政策制定機制存在的問題

（1）公共政策制定幾乎完全由政府包辦，公共決策權過度集中

當前我國正處于政治、經(jīng)濟、社會、文化等各方面大變革的轉軌時期，受計劃經(jīng)濟時代的影響，政府的社會管理依然停留在全能型政府的模式里，包辦絕大多數(shù)的公共事務，當然也包括了公共政策的制定。全能政府的存在不僅使自己陷入高度忙碌和管理混亂的境地，更是不利于公共政策的良性輸出以及各類公共問題的有效解決。西蒙的有限理性理論從側面反映了單一主體在認識和改造客觀世界的過程中所面臨的局限性。顯然，單獨依靠政府這一大管家來保證公共政策制定的科學性以實現(xiàn)公共利益最大化的做法是值得懷疑的。此外，由于政府自身具有其自利性的傾向，公共決策權的高度集中以及政府與公眾間的信息不對稱，使得政府難以受公眾的監(jiān)督與制約，極易出現(xiàn)以權謀私，假公濟私的腐敗行為。這也正是公共選擇理論中政府失靈論所揭示的現(xiàn)象。

（2）政策制定的規(guī)則與程序缺乏科學合理性，精英主義思想在政策制定中扮演過于重要的角色

公共政策的制定是一個由政府主導、各個政策主體之間的利益沖突、協(xié)調、妥協(xié)的交易過程，是政府等公共組織進行公共管理的一個起點，也是公共管理的階段性結果或終結。要實現(xiàn)對公共事務的高效管理，政策制定的規(guī)則與程序必須是規(guī)范的、科學的。這表現(xiàn)為政策參與者的多元化，政策制定程序的規(guī)范化，政策決策機制的科學化。然而實際的情況往往是，政策制定者靠自身的經(jīng)驗制定政策，政策的隨意性較大。按照公共選擇理論中經(jīng)濟人假設分析，在缺乏明確的程序規(guī)定的情況下，政策的公平性與合法性是值得商榷與質疑的。在現(xiàn)實的政治環(huán)境中，政策制定者更多集中于政府以及部分相關領域的專家，而政策決策者事實上是政府一個，制定的規(guī)則也只是更多的局限于“精英們”的研究。這使得“精英”扮演著過于重要的角色，導致公眾的參與和智慧被忽略了。一旦監(jiān)督乏力，以公共利益之名行一部門之私，甚至是一己之私，公共政策遭受扭曲是極有可能的。從眾多政策實施過程與結果山看，公眾的爭論、質疑甚至不滿則說明了此種典型的精英政策制定模式具有的明顯不足。

（3）出現(xiàn)政策制定易受強勢利益集團影響的跡象

公共選擇理論認為，特殊或強勢利益集團在公共選擇的過程中具有重大的影響力。特殊利益集團是指謀求增加對其成員有利的支付支出的院外活動集團。正處于社會轉型期的中國，日益分化的利益格局使得利益集團的產(chǎn)生難以避免。為了追求本團體的利益，利益團體通過在政策制定中表達自身利益訴求本是無可厚非，在一定程度上還有利于政策制定的科學合理性，符合民主政治的要求所在。然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，不可避免的產(chǎn)生了不同力量的利益團體，逐漸形成各個利益團體間力量失衡的局面。在這基礎上，一些強勢利益集團利用自身的資源優(yōu)勢（如集團所擁有的權力、掌握的信息、社會結構中的地位等），通過口頭或書面說服、利用輿論工具、非制度性政治參與甚至是利益誘導燈方式向公共政策的制定與執(zhí)行過程施加影響。

（4）公眾參與的嚴重缺乏

目前我國改革政策制定過程中常常出現(xiàn)公眾參與嚴重缺乏的困境。其原因可能有兩個。第一，受計劃經(jīng)濟模式的影響，轉軌時期的中國公共管理仍然是一種全能型政府主導的模式，政府的影子在社會生活的方方面面都可以見到，而中國公共政策制定的決策模式主要是精英主義的決策模式，政策決策由少數(shù)政府官員或是專家的理念所主導。所以，從某種程度上說，政策制定權主要集中于擁有決策主導權的“少數(shù)精英”身上，公眾的參與只是局限于某些領域或者是較小范圍的參與范圍。第二，公眾本身的“理性無知”。 曼瑟爾.奧爾森在代表作《集體行動的邏輯》指出，“除非集團人數(shù)很少或存在強制性的手段以使集團成員按照共同的利益行事，否則有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或者集團的利益?！边@說明，在公共物品的生產(chǎn)和供給過程中，由于信息不對稱及個體行為選擇約束機制缺乏等原因的存在，理性的經(jīng)濟人往往會采取“搭便車”的自利行為，導致集體行動的失效。鑒于傳統(tǒng)中國民畏官的落后思想以及此類公民 的“無知”理性，往往導致政府政策制定過程中民眾參與的缺乏，形成“三個和尚沒水吃”的惡性局面。

四、公共選擇視角下完善我國公共政策制定機制的思考

（1）完善政府公共政策制定的規(guī)則和程序，做到依法行政

公共選擇理論認為，與市場決策的主體行為取向類似，政府公務人員的決策行為往往具有自利性的傾向。而“公共政策是政治系統(tǒng)權威性決定的輸出，是為整個社會所做的權威性價值分配”。從這個角度而言，社會價值的公平、公正分配在很大程度上受政策制定者的左右。正如阿爾頓所言：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”。在一者獨大的政策制定系統(tǒng)里，若缺乏必要的監(jiān)督與制約，僅僅依靠政府行為的自律行為來約束達到?jīng)Q策的公正、科學、合理化是值得懷疑的。而公共選擇理論中政府失敗理論以及對尋租行為的分析也揭示了政府本身也是經(jīng)濟人，政府官員與其他社會成員一樣，都追逐個人效用最大，因而可能會為了其自身利益而越位。這提醒我國政府要重視決策的制度化和程序化。將決策規(guī)則和程序固定下來，不單純以領導人的意志而改變，要讓決策過程，有章可循，以最大限度地減少政府行為的任意性和隨意性，降低決策的主觀程度，提高公共政策制定和執(zhí)行的質量，確保政策的權威性。

（2）建立與完善公共政策制定的信息系統(tǒng)，提高決策活動的科學性

公共政策是一個政策信息輸入、轉換與輸出的過程，是把政策系統(tǒng)外的各類信息通過內部和外部的信道傳導至政策主體，進入政策系統(tǒng)轉換機制的處理后，成為公共政策方案輸出，作用于政策對象及其環(huán)境，達到政策具體目標的過程。從這一過程來看，政策產(chǎn)生是一系列信息處理與轉換的過程，期間涉及到眾多信息的取舍與決策者偏好、價值的判斷。為此，政策制定中信息系統(tǒng)的完備，信息的暢通及時，不僅對決策者的政策目標判斷有重大影響，而且對民間組織以及公民的參與、監(jiān)督具有重要的意義。

（3）重視民眾、民間組織的參與，發(fā)揮各類利益集團政治參與的作用

在參與政治活動中，民眾是通過投票的方式來表達個人和團體的價值偏好的。民眾投票參與不僅是公共選擇理論的一個重要組成部分，而且也是衡量民主政治的重要指標，應當充分發(fā)揮民眾在政策制定中的作用。為保證民眾政策制定中參與權利的實現(xiàn)，確保政府決策符合廣大人民的理由，應通過法律形式賦予民眾對政府重大決策信息的知情權、參與權和監(jiān)督權。

此外，民間組織的有效參與有利于各類利益團體的相互制衡，對民主政治的實現(xiàn)具有重要的意義。因此，應該從我國利益集團發(fā)展的現(xiàn)狀以及在政策制定過程中的非均衡性出發(fā)，在立法上規(guī)范強勢利益集團的逐利行為，加強對弱勢利益集團的引導與保護，構建不同利益集團股票博弈的法律平臺，確立政府在與利益集團博弈以及不同利益集團間的博弈中的權威，使利益集團參與行為規(guī)范化和程序化。需要注意的是，強勢利益集團的參政議政的行為必須受到有效監(jiān)督，避免強勢利益集團利用其自身的強大資源優(yōu)勢進行尋租并形成壟斷。

（4）正確認識“經(jīng)濟人”假設，政策決策中適當重視個人利益，以人為本

公共選擇理論研究的前提之一是經(jīng)濟人假設，并以經(jīng)濟學分析方法對政治活動加以分析。從這一理論角度而言，在進行選擇時，政治市場的供需雙方當然會對個人的成本與收益進行權衡。若是某項集體決策給個人帶來的收益大于其投贊成票的成本，投票者往往采取支持決策的態(tài)度，否則即會報以不支持或是反對。因此，在強調社會公共利益的前提下適當重視個人的利益，對政策的輸出與執(zhí)行是極為有利的。對官員來說，這樣做可能會減少政府官員為私利而損害公共利益，以達實現(xiàn)其個人利益的各類尋租腐敗行為，避免公共政策目標的偏離與扭曲。從公民個人一方來分析，在公共決策中做到以人為本，使個人利益得以有效保護與實現(xiàn)，可以激發(fā)他們的政治參與熱情，獲得最廣大人民的擁護。

結后語：盡管公共選擇理論目前仍受到諸多質疑，然而其對政府失敗行為解釋的合理性是值得肯定的。至少而言，它對我國政府運作，尤其是政策制定中決策者價值偏好的判斷及其行為選擇是否符合公共利益提出了疑問，也對政府管理、政府改革提供了一定的動力與理論支持，我們應當能夠正確視之。

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作者簡介：劉李鎮(zhèn)，男，湖南株洲人，廣西師范大學政治與行政學院行政管理專業(yè)2010級碩士研究生。