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    淺析基層環(huán)境執(zhí)法的薄弱環(huán)節(jié)和應(yīng)對策略

    2012-04-29 04:26:00孫偉統(tǒng)常相玲
    決策探索 2012年20期
    關(guān)鍵詞:環(huán)保部門法律法規(guī)環(huán)境保護

    孫偉統(tǒng) 常相玲

    我國《環(huán)境保護法》第七條規(guī)定:“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門,對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門,對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門,是基層環(huán)境保護工作的執(zhí)法主體??梢?,縣級環(huán)保行政執(zhí)法是依法行政的重要組成部分,是環(huán)保執(zhí)法體系的基礎(chǔ),是落實環(huán)境法律、法規(guī)、政策和各項環(huán)境管理制度的重要手段。

    作為一名在基層工作了20年的環(huán)保執(zhí)法工作者,筆者認為,縣級環(huán)境行政執(zhí)法工作由于受諸多因素的影響,存在一些薄弱環(huán)節(jié)和不足之處,有待進一步改善和提高。尤其是在全面推進依法治國、不斷強化依法行政的今天,如何加大縣級環(huán)境執(zhí)法力度,是擺在我們面前的一項重要任務(wù)。

    一、基層環(huán)保執(zhí)法存在的薄弱環(huán)節(jié)

    (一)環(huán)保執(zhí)法隊伍素質(zhì)高低不齊

    環(huán)保隊伍缺乏活力,主要表現(xiàn)為環(huán)保部門職責(zé)不清,執(zhí)法人員多數(shù)沒經(jīng)過專門執(zhí)法培訓(xùn),尤其是新從事環(huán)保工作的多數(shù)為退伍軍人和外行人員,缺乏正規(guī)的執(zhí)法教育,執(zhí)法人員素質(zhì)不高,有些根本不懂環(huán)保法律法規(guī),不宣傳法律、不講政策,執(zhí)法程序混亂,破壞了環(huán)保執(zhí)法形象。一些地方出現(xiàn)基層執(zhí)法人員失職瀆職行為,而被追究刑事責(zé)任。

    (二)環(huán)境執(zhí)法氛圍不濃

    有些縣、鄉(xiāng)兩級地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了片面追求政績,不顧環(huán)境保護法律法規(guī)要求,盲目上項目,干擾環(huán)境執(zhí)法的落實。一些地方民營企業(yè),以發(fā)展經(jīng)濟作借口,不顧環(huán)境效益,只關(guān)心眼前利益和自己的局部利益,片面追求經(jīng)濟效益,做出一些環(huán)境違法行為。再加上公民環(huán)境法制意識淡薄,有“民比官難”的思想,認為辦個企業(yè),上個項目,投資那么多不容易,怎么說關(guān)就關(guān)人家的門呢?不去主動與環(huán)境違法行為斗爭,不去揭發(fā)、檢舉違法行為。

    (三)環(huán)境執(zhí)法力度不大

    目前,縣級環(huán)境執(zhí)法力度不夠,具體表現(xiàn)在三個方面:其一是建設(shè)項目環(huán)境管理力度不大,環(huán)保第一審批權(quán)得不到很好的落實,不能科學(xué)依據(jù)地方環(huán)境容量規(guī)劃布局項目,選址盲目、未批先建、私自試產(chǎn)、久試不驗收、驗收不合格等“帶病生產(chǎn)”現(xiàn)象還時有發(fā)生,新的污染源不斷產(chǎn)生,排污總量難以減少;其二是排污收費力度不大,存在人情收費、協(xié)商收費、隨意提高或降低征收標準,執(zhí)法的嚴肅性不夠等現(xiàn)象,如有的企業(yè)在接受現(xiàn)場檢查時弄虛作假,排污申報登記時隱報瞞報,排污費久拖不繳等;其三是對一些限期治理企業(yè)督查力度不大,一些限期治理企業(yè)不能按期完成治理任務(wù),限期治理成了“無期限”治理,造成污染治理達標率低下,許多環(huán)境違法行為得不到及時的糾正和處理;其四是違法行為查處不到位,受交通工具、人員不足等條件影響,到基層農(nóng)村監(jiān)察頻次少,不能及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為,多數(shù)靠12369投訴,群眾舉報后,再進行排查;其五是行政處罰力度不到位,不能深刻認識到環(huán)境違法行為的嚴重性,行政處罰自由裁量權(quán)不能嚴格的規(guī)范執(zhí)行,行政處罰存在就低不就高,兼顧人情等現(xiàn)象。

    (四)環(huán)境執(zhí)法效果差

    主要表現(xiàn)在:一是執(zhí)收效率低,有些執(zhí)法程序雖規(guī)范,手續(xù)也齊全,卻仍然收不上來排污費。二是強制執(zhí)行難,有些環(huán)境案件提交到法院強制執(zhí)行,按法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)受到強制執(zhí)行的,無法落實到位。三是社會宣傳差,礙于情面,正面宣傳多,反面曝光少,對環(huán)境違法案件怕揭短,怕亮丑,怕宣傳,沒有起到打擊一家、教育一片的效果。

    二、原因剖析

    存在上述環(huán)境執(zhí)法問題是由諸多因素造成的,歸納起來主要有:

    (一)地方保護主義和不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)使基層環(huán)境執(zhí)法困難重重

    目前,我國有相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)縣、市生產(chǎn)力發(fā)展水平不高,經(jīng)濟增長緩慢,人民生活水平比較低,一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)為了顯政績、出成績,快速促進經(jīng)濟發(fā)展,不顧國家產(chǎn)業(yè)政策,不考慮可持續(xù)發(fā)展,鉆法律空檔,打擦邊球,撇開環(huán)保部門上項目。尤其出現(xiàn)一些“書記工程”、“縣長工程”、這些被冠以重點保護的“明星企業(yè)”,往往都是“排污大戶”,立項時“先上車再買票”,上車后不買票,“三同時”制度難以落實,對這些企業(yè),環(huán)保部門是管理難,治理也難,關(guān)停更難。

    (二)環(huán)境法制觀念淡薄和環(huán)保法律法規(guī)不完善,為執(zhí)法操作帶來了困難

    一些地方或單位領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境法制觀念淡薄,為了本地區(qū)、本部門利益,不惜以犧牲環(huán)境為代價來換取局部的眼前利益,認為環(huán)保部門進行監(jiān)督管理就是想收點錢,沒有什么用,甚至給環(huán)境違法者說情,規(guī)避處罰,減輕處罰。另外,我國一些環(huán)境保護法律法規(guī)不完善,原則性規(guī)定多,實際性操作性差,有些法律法規(guī)還相互交叉,在一定程度上影響了環(huán)境執(zhí)法,造成在管理體制上,從形式上看各部門各司其職,互相協(xié)調(diào),相互監(jiān)督,但在實踐中,各部門誰都有責(zé),但誰都不負責(zé),互相扯皮,沒有約束機制,法律法規(guī)落不到實處。比如:城鎮(zhèn)社會噪聲污染,夏季商業(yè)噪聲、娛樂業(yè)噪聲成為居民反映的焦點,12369多次接到舉報,有關(guān)部門很難高效處理。

    (三)環(huán)境執(zhí)法機制不健全和環(huán)境監(jiān)測手段不完善,使環(huán)境執(zhí)法證據(jù)不確鑿

    環(huán)境執(zhí)法本身既是執(zhí)法過程,也是一個環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用過程,需要環(huán)境監(jiān)測來判斷,環(huán)境監(jiān)理來調(diào)查,環(huán)境法制來處理,環(huán)境稽查來執(zhí)行。但在實踐中,機構(gòu)不健全,監(jiān)測技術(shù)落后,監(jiān)測項目不全,又沒有明確職責(zé),再加上環(huán)境執(zhí)法制度不完善,執(zhí)法程序不規(guī)范,該監(jiān)測的沒監(jiān)測,該詢問的不詢問,現(xiàn)場勘察無記錄,收費處罰無依據(jù),造成環(huán)保執(zhí)法無確鑿證據(jù)可查。

    (四)環(huán)保執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高和執(zhí)法手段滯后,使環(huán)境執(zhí)法效率不高

    在地方上普遍認為環(huán)保部門是好單位,轉(zhuǎn)業(yè)軍人向這里安排,領(lǐng)導(dǎo)家屬、子弟以及外單位人員往這兒調(diào)動,進了大批非專業(yè)人員,相當(dāng)一部分人根本就不懂環(huán)保法律法規(guī),而專業(yè)對口執(zhí)法人員很難進來。有些對法律理解不夠,對違法者的違法事實掌握不準;個別人素質(zhì)低,吃、拿、卡、要,貪小便宜,嚴重影響了環(huán)境執(zhí)法隊伍形象。同時,因縣級環(huán)保部門編制少,人員多,超編嚴重,經(jīng)費緊張,沒有必要的執(zhí)法裝備,有的至今無交通工具,通信設(shè)施跟不上,給調(diào)查取證帶來了困難。另外,環(huán)境執(zhí)法“雷達兵”的監(jiān)測站,監(jiān)測設(shè)備不健全,通過計量認證的很少,不能出具有法律效力的監(jiān)測數(shù)據(jù),制約了環(huán)境執(zhí)法。

    三、對策建議

    (一)加大宣傳教育力度,提高環(huán)境法制意識

    環(huán)境宣傳教育是開展好環(huán)保工作的一項重要手段,為環(huán)保執(zhí)法創(chuàng)造了良好的社會宣傳輿論氛圍。只有加強環(huán)境宣傳教育工作,創(chuàng)新環(huán)境宣傳方式,提高全體公民的環(huán)境意識和法制意識,特別是提高地方主要領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)負責(zé)人的環(huán)境法制意識,才能自覺執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī),正確行使職權(quán),形成全社會共同參與環(huán)境保護、共同監(jiān)督違法排污行為的良好氛圍。我們在實際工作中,特別重視向地方領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境宣傳,邀請參與環(huán)境集中宣傳活動,給地方主要領(lǐng)導(dǎo)訂閱《中國環(huán)境報》《法制報》《環(huán)境經(jīng)濟》《環(huán)境工作通訊》等宣傳刊物,當(dāng)好地方經(jīng)濟發(fā)展的參謀。同時,地方領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境法制意識強了,在決策中就會自覺更新發(fā)展觀念,主動轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,把環(huán)境問題納入到經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃之中,堅持可持續(xù)發(fā)展,積極支持環(huán)境經(jīng)濟,重點發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè),從而減少了地方保護主義和不正當(dāng)?shù)男姓深A(yù),有利于提高環(huán)境行政執(zhí)法效果。

    (二)健全環(huán)境執(zhí)法機制,完善執(zhí)法程序和制度

    第一,健全執(zhí)法機制,齊抓共管。從內(nèi)容上有外部機制,即政府各職能部門之間,互相協(xié)調(diào)、共同參與,形成全社會齊抓共管局面;有內(nèi)部機制,即監(jiān)察大隊現(xiàn)場調(diào)查,監(jiān)測站科學(xué)監(jiān)測,法制部門立案查處,處罰結(jié)果嚴格執(zhí)行行政處罰自由裁量權(quán);第二,要實行執(zhí)法責(zé)任制,堅持一把手負總責(zé),分管領(lǐng)導(dǎo)和職能部門各負其責(zé)的責(zé)任制,責(zé)任落實到部門、崗位和人員,形成強有力的齊抓共管執(zhí)法機制;第三,完善環(huán)境執(zhí)法的各項規(guī)章制度,強化監(jiān)督。如執(zhí)法監(jiān)察工作程序、排污費核定征收工作程序以及環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制度、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度等等。使執(zhí)法行為規(guī)范化、程序化、制度化,減少執(zhí)法的隨意性和人為性。

    (三)增強執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)的可操作性

    盡快修改完善有關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī),在明確職責(zé)的同時,要設(shè)置相應(yīng)法律責(zé)任。減少原則性規(guī)定,增強可操作性,使基層環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職能細化,并規(guī)定具體措施,增加基層環(huán)境保護部門強制執(zhí)行權(quán)限,規(guī)定具體監(jiān)督措施,如相關(guān)部門“不作為”,環(huán)保部門可有權(quán)向同級政府或法院提請責(zé)令改正或裁定撤銷,對法院不執(zhí)行由人大監(jiān)督執(zhí)行并追究領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任;對違法企業(yè)和行為,采取哪些具體處置措施。

    (四)落實地方行政領(lǐng)導(dǎo)對當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負責(zé)制

    根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》,建立地方行政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)制。在具體操作上實行目標管理,推行“一票”否決制,對完不成任務(wù)者,年終不得評先進,不能提干,對嚴重失職的降級撤職;對重視環(huán)境保護工作,環(huán)境經(jīng)濟發(fā)展勢頭好,工作成績突出的領(lǐng)導(dǎo)干部優(yōu)先提拔重用。促使黨政領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實環(huán)保法律法規(guī)和政策,減少行政干預(yù)和地方保護主義,使環(huán)保部門敢于執(zhí)法。

    (五)加強環(huán)境執(zhí)法人員管理水平,提高環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)

    一要加大培訓(xùn)力度,加強對環(huán)保執(zhí)法人員的培訓(xùn),每年至少培訓(xùn)一期,逐年逐批培訓(xùn);二要加強交叉執(zhí)法交流,探討在地市之間、縣市之間、縣縣之間、部門之間的環(huán)保執(zhí)法交流,不斷提高執(zhí)法水平;三要引入競爭機制,每年對每一個執(zhí)法崗位實行競爭上崗,對未競爭到崗位的人員待崗處理,連續(xù)兩年競爭不到崗位的,自動離崗;四要加強考核和監(jiān)管,每半年考核一次,對完不成執(zhí)法任務(wù)的要實行待崗培訓(xùn),加強人員管理,凡發(fā)現(xiàn)有違法違紀行為,或重大過失的移交司法部門處理。

    (六)完善執(zhí)法手段,提高執(zhí)法效能

    執(zhí)法手段如何,一方面直接關(guān)系到執(zhí)法效能,另一方面關(guān)系到執(zhí)法成敗。為此一要盡快建立完善監(jiān)測手段,提高監(jiān)測技術(shù)水平,并通過計量認證,為環(huán)境執(zhí)法提供及時而有效的法律數(shù)據(jù);二要配備必要的執(zhí)法裝備,如執(zhí)法車輛、通信工具,有條件的可建立環(huán)保交流平臺,以利于提高環(huán)境執(zhí)法效能。

    (作者單位:澠池縣環(huán)保局)

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