淺析基層環(huán)境執(zhí)法的薄弱環(huán)節(jié)和應(yīng)對策略

孫偉統(tǒng)　常相玲

我國《環(huán)境保護法》第七條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，是基層環(huán)境保護工作的執(zhí)法主體?？梢?，縣級環(huán)保行政執(zhí)法是依法行政的重要組成部分，是環(huán)保執(zhí)法體系的基礎(chǔ)，是落實環(huán)境法律、法規(guī)、政策和各項環(huán)境管理制度的重要手段。

作為一名在基層工作了20年的環(huán)保執(zhí)法工作者，筆者認為，縣級環(huán)境行政執(zhí)法工作由于受諸多因素的影響，存在一些薄弱環(huán)節(jié)和不足之處，有待進一步改善和提高。尤其是在全面推進依法治國、不斷強化依法行政的今天，如何加大縣級環(huán)境執(zhí)法力度，是擺在我們面前的一項重要任務(wù)。

一、基層環(huán)保執(zhí)法存在的薄弱環(huán)節(jié)

（一）環(huán)保執(zhí)法隊伍素質(zhì)高低不齊

環(huán)保隊伍缺乏活力，主要表現(xiàn)為環(huán)保部門職責(zé)不清，執(zhí)法人員多數(shù)沒經(jīng)過專門執(zhí)法培訓(xùn)，尤其是新從事環(huán)保工作的多數(shù)為退伍軍人和外行人員，缺乏正規(guī)的執(zhí)法教育，執(zhí)法人員素質(zhì)不高，有些根本不懂環(huán)保法律法規(guī)，不宣傳法律、不講政策，執(zhí)法程序混亂，破壞了環(huán)保執(zhí)法形象。一些地方出現(xiàn)基層執(zhí)法人員失職瀆職行為，而被追究刑事責(zé)任。

（二）環(huán)境執(zhí)法氛圍不濃

有些縣、鄉(xiāng)兩級地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了片面追求政績，不顧環(huán)境保護法律法規(guī)要求，盲目上項目，干擾環(huán)境執(zhí)法的落實。一些地方民營企業(yè)，以發(fā)展經(jīng)濟作借口，不顧環(huán)境效益，只關(guān)心眼前利益和自己的局部利益，片面追求經(jīng)濟效益，做出一些環(huán)境違法行為。再加上公民環(huán)境法制意識淡薄，有“民比官難”的思想，認為辦個企業(yè)，上個項目，投資那么多不容易，怎么說關(guān)就關(guān)人家的門呢？不去主動與環(huán)境違法行為斗爭，不去揭發(fā)、檢舉違法行為。

（三）環(huán)境執(zhí)法力度不大

目前，縣級環(huán)境執(zhí)法力度不夠，具體表現(xiàn)在三個方面：其一是建設(shè)項目環(huán)境管理力度不大，環(huán)保第一審批權(quán)得不到很好的落實，不能科學(xué)依據(jù)地方環(huán)境容量規(guī)劃布局項目，選址盲目、未批先建、私自試產(chǎn)、久試不驗收、驗收不合格等“帶病生產(chǎn)”現(xiàn)象還時有發(fā)生，新的污染源不斷產(chǎn)生，排污總量難以減少；其二是排污收費力度不大，存在人情收費、協(xié)商收費、隨意提高或降低征收標準，執(zhí)法的嚴肅性不夠等現(xiàn)象，如有的企業(yè)在接受現(xiàn)場檢查時弄虛作假，排污申報登記時隱報瞞報，排污費久拖不繳等；其三是對一些限期治理企業(yè)督查力度不大，一些限期治理企業(yè)不能按期完成治理任務(wù)，限期治理成了“無期限”治理，造成污染治理達標率低下，許多環(huán)境違法行為得不到及時的糾正和處理；其四是違法行為查處不到位，受交通工具、人員不足等條件影響，到基層農(nóng)村監(jiān)察頻次少，不能及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，多數(shù)靠12369投訴，群眾舉報后，再進行排查；其五是行政處罰力度不到位，不能深刻認識到環(huán)境違法行為的嚴重性，行政處罰自由裁量權(quán)不能嚴格的規(guī)范執(zhí)行，行政處罰存在就低不就高，兼顧人情等現(xiàn)象。

（四）環(huán)境執(zhí)法效果差

主要表現(xiàn)在：一是執(zhí)收效率低，有些執(zhí)法程序雖規(guī)范，手續(xù)也齊全，卻仍然收不上來排污費。二是強制執(zhí)行難，有些環(huán)境案件提交到法院強制執(zhí)行，按法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)受到強制執(zhí)行的，無法落實到位。三是社會宣傳差，礙于情面，正面宣傳多，反面曝光少，對環(huán)境違法案件怕揭短，怕亮丑，怕宣傳，沒有起到打擊一家、教育一片的效果。

二、原因剖析

存在上述環(huán)境執(zhí)法問題是由諸多因素造成的，歸納起來主要有：

（一）地方保護主義和不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)使基層環(huán)境執(zhí)法困難重重

目前，我國有相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)縣、市生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，經(jīng)濟增長緩慢，人民生活水平比較低，一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)為了顯政績、出成績，快速促進經(jīng)濟發(fā)展，不顧國家產(chǎn)業(yè)政策，不考慮可持續(xù)發(fā)展，鉆法律空檔，打擦邊球，撇開環(huán)保部門上項目。尤其出現(xiàn)一些“書記工程”、“縣長工程”、這些被冠以重點保護的“明星企業(yè)”，往往都是“排污大戶”，立項時“先上車再買票”，上車后不買票，“三同時”制度難以落實，對這些企業(yè)，環(huán)保部門是管理難，治理也難，關(guān)停更難。

（二）環(huán)境法制觀念淡薄和環(huán)保法律法規(guī)不完善，為執(zhí)法操作帶來了困難

一些地方或單位領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境法制觀念淡薄，為了本地區(qū)、本部門利益，不惜以犧牲環(huán)境為代價來換取局部的眼前利益，認為環(huán)保部門進行監(jiān)督管理就是想收點錢，沒有什么用，甚至給環(huán)境違法者說情，規(guī)避處罰，減輕處罰。另外，我國一些環(huán)境保護法律法規(guī)不完善，原則性規(guī)定多，實際性操作性差，有些法律法規(guī)還相互交叉，在一定程度上影響了環(huán)境執(zhí)法，造成在管理體制上，從形式上看各部門各司其職，互相協(xié)調(diào)，相互監(jiān)督，但在實踐中，各部門誰都有責(zé)，但誰都不負責(zé)，互相扯皮，沒有約束機制，法律法規(guī)落不到實處。比如：城鎮(zhèn)社會噪聲污染，夏季商業(yè)噪聲、娛樂業(yè)噪聲成為居民反映的焦點，12369多次接到舉報，有關(guān)部門很難高效處理。

（三）環(huán)境執(zhí)法機制不健全和環(huán)境監(jiān)測手段不完善，使環(huán)境執(zhí)法證據(jù)不確鑿

環(huán)境執(zhí)法本身既是執(zhí)法過程，也是一個環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用過程，需要環(huán)境監(jiān)測來判斷，環(huán)境監(jiān)理來調(diào)查，環(huán)境法制來處理，環(huán)境稽查來執(zhí)行。但在實踐中，機構(gòu)不健全，監(jiān)測技術(shù)落后，監(jiān)測項目不全，又沒有明確職責(zé)，再加上環(huán)境執(zhí)法制度不完善，執(zhí)法程序不規(guī)范，該監(jiān)測的沒監(jiān)測，該詢問的不詢問，現(xiàn)場勘察無記錄，收費處罰無依據(jù)，造成環(huán)保執(zhí)法無確鑿證據(jù)可查。

（四）環(huán)保執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高和執(zhí)法手段滯后，使環(huán)境執(zhí)法效率不高

在地方上普遍認為環(huán)保部門是好單位，轉(zhuǎn)業(yè)軍人向這里安排，領(lǐng)導(dǎo)家屬、子弟以及外單位人員往這兒調(diào)動，進了大批非專業(yè)人員，相當(dāng)一部分人根本就不懂環(huán)保法律法規(guī)，而專業(yè)對口執(zhí)法人員很難進來。有些對法律理解不夠，對違法者的違法事實掌握不準；個別人素質(zhì)低，吃、拿、卡、要，貪小便宜，嚴重影響了環(huán)境執(zhí)法隊伍形象。同時，因縣級環(huán)保部門編制少，人員多，超編嚴重，經(jīng)費緊張，沒有必要的執(zhí)法裝備，有的至今無交通工具，通信設(shè)施跟不上，給調(diào)查取證帶來了困難。另外，環(huán)境執(zhí)法“雷達兵”的監(jiān)測站，監(jiān)測設(shè)備不健全，通過計量認證的很少，不能出具有法律效力的監(jiān)測數(shù)據(jù)，制約了環(huán)境執(zhí)法。

三、對策建議

（一）加大宣傳教育力度，提高環(huán)境法制意識

環(huán)境宣傳教育是開展好環(huán)保工作的一項重要手段，為環(huán)保執(zhí)法創(chuàng)造了良好的社會宣傳輿論氛圍。只有加強環(huán)境宣傳教育工作，創(chuàng)新環(huán)境宣傳方式，提高全體公民的環(huán)境意識和法制意識，特別是提高地方主要領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)負責(zé)人的環(huán)境法制意識，才能自覺執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī)，正確行使職權(quán)，形成全社會共同參與環(huán)境保護、共同監(jiān)督違法排污行為的良好氛圍。我們在實際工作中，特別重視向地方領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境宣傳，邀請參與環(huán)境集中宣傳活動，給地方主要領(lǐng)導(dǎo)訂閱《中國環(huán)境報》《法制報》《環(huán)境經(jīng)濟》《環(huán)境工作通訊》等宣傳刊物，當(dāng)好地方經(jīng)濟發(fā)展的參謀。同時，地方領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境法制意識強了，在決策中就會自覺更新發(fā)展觀念，主動轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，把環(huán)境問題納入到經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃之中，堅持可持續(xù)發(fā)展，積極支持環(huán)境經(jīng)濟，重點發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，從而減少了地方保護主義和不正當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，有利于提高環(huán)境行政執(zhí)法效果。

（二）健全環(huán)境執(zhí)法機制，完善執(zhí)法程序和制度

第一，健全執(zhí)法機制，齊抓共管。從內(nèi)容上有外部機制，即政府各職能部門之間，互相協(xié)調(diào)、共同參與，形成全社會齊抓共管局面；有內(nèi)部機制，即監(jiān)察大隊現(xiàn)場調(diào)查，監(jiān)測站科學(xué)監(jiān)測，法制部門立案查處，處罰結(jié)果嚴格執(zhí)行行政處罰自由裁量權(quán)；第二，要實行執(zhí)法責(zé)任制，堅持一把手負總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)和職能部門各負其責(zé)的責(zé)任制，責(zé)任落實到部門、崗位和人員，形成強有力的齊抓共管執(zhí)法機制；第三，完善環(huán)境執(zhí)法的各項規(guī)章制度，強化監(jiān)督。如執(zhí)法監(jiān)察工作程序、排污費核定征收工作程序以及環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制度、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度等等。使執(zhí)法行為規(guī)范化、程序化、制度化，減少執(zhí)法的隨意性和人為性。

（三）增強執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)的可操作性

盡快修改完善有關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)，在明確職責(zé)的同時，要設(shè)置相應(yīng)法律責(zé)任。減少原則性規(guī)定，增強可操作性，使基層環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職能細化，并規(guī)定具體措施，增加基層環(huán)境保護部門強制執(zhí)行權(quán)限，規(guī)定具體監(jiān)督措施，如相關(guān)部門“不作為”，環(huán)保部門可有權(quán)向同級政府或法院提請責(zé)令改正或裁定撤銷，對法院不執(zhí)行由人大監(jiān)督執(zhí)行并追究領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；對違法企業(yè)和行為，采取哪些具體處置措施。

（四）落實地方行政領(lǐng)導(dǎo)對當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負責(zé)制

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》，建立地方行政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)制。在具體操作上實行目標管理，推行“一票”否決制，對完不成任務(wù)者，年終不得評先進，不能提干，對嚴重失職的降級撤職；對重視環(huán)境保護工作，環(huán)境經(jīng)濟發(fā)展勢頭好，工作成績突出的領(lǐng)導(dǎo)干部優(yōu)先提拔重用。促使黨政領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實環(huán)保法律法規(guī)和政策，減少行政干預(yù)和地方保護主義，使環(huán)保部門敢于執(zhí)法。

（五）加強環(huán)境執(zhí)法人員管理水平，提高環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)

一要加大培訓(xùn)力度，加強對環(huán)保執(zhí)法人員的培訓(xùn)，每年至少培訓(xùn)一期，逐年逐批培訓(xùn)；二要加強交叉執(zhí)法交流，探討在地市之間、縣市之間、縣縣之間、部門之間的環(huán)保執(zhí)法交流，不斷提高執(zhí)法水平；三要引入競爭機制，每年對每一個執(zhí)法崗位實行競爭上崗，對未競爭到崗位的人員待崗處理，連續(xù)兩年競爭不到崗位的，自動離崗；四要加強考核和監(jiān)管，每半年考核一次，對完不成執(zhí)法任務(wù)的要實行待崗培訓(xùn)，加強人員管理，凡發(fā)現(xiàn)有違法違紀行為，或重大過失的移交司法部門處理。

（六）完善執(zhí)法手段，提高執(zhí)法效能

執(zhí)法手段如何，一方面直接關(guān)系到執(zhí)法效能，另一方面關(guān)系到執(zhí)法成敗。為此一要盡快建立完善監(jiān)測手段，提高監(jiān)測技術(shù)水平，并通過計量認證，為環(huán)境執(zhí)法提供及時而有效的法律數(shù)據(jù)；二要配備必要的執(zhí)法裝備，如執(zhí)法車輛、通信工具，有條件的可建立環(huán)保交流平臺，以利于提高環(huán)境執(zhí)法效能。

（作者單位：澠池縣環(huán)保局）