稅源專業(yè)化管理如何推動稅改?

邵凌云

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，傳統(tǒng)的“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點(diǎn)稽查、強(qiáng)化管理”的稅收征管模式已不能適應(yīng)征管工作發(fā)展，實(shí)行稅源專業(yè)化管理對稅務(wù)改革工作已是勢在必行。

國家稅務(wù)總局結(jié)合我國稅收征管工作實(shí)際，在全國有選擇性地開展了稅源專業(yè)化管理改革試點(diǎn)，安徽省滁州市國稅局作為試點(diǎn)單位之一，進(jìn)行了一些有效探索，總結(jié)了一些可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

稅源管理現(xiàn)狀呼喚專業(yè)化改革

企業(yè)組織形式、經(jīng)營方式不斷呈現(xiàn)多樣化，稅源監(jiān)管的復(fù)雜性與日俱增。納稅人數(shù)量增長迅速，而稅務(wù)干部數(shù)量始終穩(wěn)定，工作量大幅增加，征納雙方信息不對稱和征管力量不足問題日益突出；企業(yè)組織形式和經(jīng)營方式多樣化，跨國、跨地區(qū)、跨行業(yè)的大型企業(yè)集團(tuán)大量涌現(xiàn)，組織形式、運(yùn)作方式日趨多元化和復(fù)雜化；企業(yè)納稅處理團(tuán)隊化、電算化、智能化趨勢明顯，專業(yè)化的會計中介服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷發(fā)展，而稅務(wù)部門仍依靠個體的手工、經(jīng)驗(yàn)方式收集信息、實(shí)施管理，往往只能取得事倍功半的效果。

傳統(tǒng)管理模式已落后于形勢發(fā)展要求：

一是稅收管理員制度不完善。現(xiàn)行制度對稅收管理員的職責(zé)定位為“稅收宣傳員、信息采集員、納稅輔導(dǎo)員、納稅評估員、稅收監(jiān)督員”，其所承擔(dān)的工作非常繁雜，日常事務(wù)性工作量大。

二是稅源管理應(yīng)對手段缺乏。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、電子商務(wù)、無紙化交易日益增多，跨國公司跨國進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易等都有可能成為企業(yè)隱匿收入、轉(zhuǎn)移利潤、逃避納稅的手段，現(xiàn)有稅源管理手段難以及時、全面地將這些納稅人應(yīng)稅收入情況納入監(jiān)控范圍。

三是稅源管理重點(diǎn)不突出。占稅收收入比重較大的重點(diǎn)稅源企業(yè)占納稅戶戶數(shù)比重較小，稅收管理員“劃片管理，各事統(tǒng)管”的局面，難以對區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)稅源企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)管理，并為之提供個性化的稅收服務(wù)。

四是稅源屬地管理面臨困境。以屬地管理為基礎(chǔ)，同一行業(yè)內(nèi)的企業(yè)以及跨區(qū)域經(jīng)營納稅人，分散在幾個稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，一個點(diǎn)或一個人管一個集團(tuán)，征收與管理脫節(jié)。

五是征管資源配置有待優(yōu)化。征管力量配備不足，人員整體素質(zhì)不高，高素質(zhì)專業(yè)人才缺乏；機(jī)構(gòu)設(shè)置層級過多，越位和缺位問題同時存在，減少和削弱了直接從事稅源管理的力量。

六是稅源管理成效有待提高?；榕c管理沒有形成最大合力，稽查對稅源管理的作用沒有充分顯現(xiàn)；納稅服務(wù)仍不能滿足納稅人的多樣化、個性化、差異化需求。

一些發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家和地區(qū)，近年來在稅源管理中實(shí)施了一系列成功的改革和實(shí)踐，歸納起來主要特點(diǎn)是：

專業(yè)化的行業(yè)分類管理。如美國大中型企業(yè)管理機(jī)構(gòu)把大企業(yè)劃分為五個行業(yè)類型進(jìn)行管理，建立行業(yè)分析模型，按行業(yè)門類進(jìn)行行業(yè)分析。

專業(yè)化的大企業(yè)稅收管理。目前，世界上已有50多個國家和地區(qū)設(shè)立了大企業(yè)稅收管理機(jī)構(gòu)。在管理職能上，日本、法國、加拿大、比利時等國家的大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)的職能是有限的，他們不承擔(dān)納稅人所有的稅收管理事務(wù)，而把精力集中到處理風(fēng)險分析、審計、轉(zhuǎn)讓定價和資本弱化等問題上。而澳大利亞、英國等國家的大企業(yè)管理局承擔(dān)全職能的管理事項(xiàng)。

專業(yè)化的評稅或評定管理。通過配備專業(yè)的評稅人員，設(shè)置嚴(yán)密、科學(xué)的信息評稅流程，按照既定的評稅時間開展評稅或評定工作。我國香港地區(qū)在這一方面有深入探索。

優(yōu)化人力資源配置。如，OECD成員國借鑒私人部門的做法，選擇更加多樣化的培養(yǎng)模式：資助員工進(jìn)入高等學(xué)府進(jìn)修；自主在線學(xué)習(xí)工具；知識共享工具和制度；管理人員培訓(xùn)等。

滁州實(shí)踐探索稅源改革新路

滁州市國稅局在充分吸收各地稅收風(fēng)險管理、集中辦稅服務(wù)等成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際積極轉(zhuǎn)變稅務(wù)管理方式。

在稅源評估上實(shí)施“四個互動”。具體做法是：

上下聯(lián)動。按規(guī)模加行業(yè)分層分級進(jìn)行評估，省局負(fù)責(zé)風(fēng)險分析和部分重點(diǎn)戶的納稅評估，市局負(fù)責(zé)對省局管理以外的重點(diǎn)稅源和市本級中小稅源企業(yè)實(shí)施評估，縣局負(fù)責(zé)對省、市評估以外的中小稅源企業(yè)實(shí)施評估。

部門協(xié)動。通過稅源監(jiān)控情況，以稅收分析指導(dǎo)納稅評估工作實(shí)踐，以納稅評估為稽查提供有效案源，以稽查結(jié)論反饋，達(dá)到“以查促管、以管促查、管查結(jié)合”的效應(yīng)。

稅企互動。下戶評估前，市局將分析發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險點(diǎn)通知納稅人自查自糾。在此基礎(chǔ)上再確定是否下戶檢查。

內(nèi)外共動。加強(qiáng)與地方政府及相關(guān)部門和社會各界的溝通協(xié)調(diào)，建立第三方信息共享機(jī)制，完善協(xié)稅護(hù)稅體系，密切國、地稅部門之間的協(xié)作。

在稅務(wù)稽查上實(shí)行“四個統(tǒng)一”。滁州市打破行政區(qū)劃，由市局實(shí)施“四個統(tǒng)一” 集約型稽查模式。人員統(tǒng)一調(diào)配，案源統(tǒng)一管理，檢查統(tǒng)一實(shí)施，審理統(tǒng)一組織。

在納稅服務(wù)上推進(jìn)“三個集中”。集中辦稅服務(wù)。按照“一站式” 、“一窗式”建設(shè)要求，將市內(nèi)4個辦稅服務(wù)廳集中整合成一個辦稅服務(wù)廳，統(tǒng)一為市直范圍內(nèi)1.2萬多戶納稅人辦理稅務(wù)行政審批及其他各項(xiàng)涉稅事宜。集中涉稅審批。推行“窗口受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、限時辦結(jié)、窗口出件”的一站式服務(wù)， 辦理涉稅事項(xiàng)現(xiàn)在實(shí)際用時約占原用時的13.82%。集中進(jìn)駐中心。包括前臺的受理人員、后臺的管理人員在內(nèi)的有關(guān)人員全部進(jìn)駐政府行政服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)國、地稅聯(lián)合辦稅，解決了納稅人多頭跑、多頭找的現(xiàn)象。

在管理機(jī)制上構(gòu)建“三個支撐”：信息技術(shù)支撐，推行工作流管理系統(tǒng)，取消紙質(zhì)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)工作任務(wù)自動派發(fā)。專業(yè)人才支撐，一是加大稽查、評估、分析人才培養(yǎng)；二是在全市國稅系統(tǒng)遴選出各類能手及業(yè)務(wù)骨干75人，建立了專業(yè)化人才庫；三是舉辦各類培訓(xùn)班進(jìn)行全員培訓(xùn)；四是制定激勵辦法鼓勵更多的人參與“三師”考試，目前該局“三師”占全部人員12.1%。規(guī)程崗責(zé)與內(nèi)控辦法支撐。優(yōu)化梳理征管流程，切實(shí)減少不必要的業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和審批（核）環(huán)節(jié)；建立風(fēng)險識別應(yīng)對、部門協(xié)作、稅源分類分級管理、工作推送機(jī)制；建立風(fēng)險控制，在全市國稅系統(tǒng)84個風(fēng)險崗位中查找出324個風(fēng)險點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際修訂完善291條預(yù)防措施，完善了內(nèi)控機(jī)制；制定新的稅收管理新模式運(yùn)行考核辦法。

在機(jī)構(gòu)職能上進(jìn)行有效整合，推進(jìn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)扁平化，既是稅收征管的需要，也是行政管理體制改革的趨勢。目前我國縱向征管機(jī)構(gòu)有總局、省局、市局、縣局、分局5個層級，橫向內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過多，相互職責(zé)交叉與管理存在盲區(qū)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，越位和缺位問題大量存在。滁州試點(diǎn)的改革實(shí)踐達(dá)到了厘清權(quán)責(zé)、提高效率的目的，對推進(jìn)我國財稅改革具有積極意義。

2011全國稅收征管和科技工作會議提出我國稅源專業(yè)化管理工作總體思路：

以促進(jìn)稅法遵從為目標(biāo)

以風(fēng)險管理為導(dǎo)向

以納稅評估為重點(diǎn)

以分類分級管理為基礎(chǔ)

以信息管稅為依托

以完善制度、機(jī)制為保障

努力構(gòu)建稅源專業(yè)化管理新體系