寶雞水改“零交易”的尷尬

苑二剛

2010年8月，一項旨在 “水資源優(yōu)化配置和高效利用”的水權(quán)交易試驗在陜西省寶雞展開。

然而兩年來，寶雞的水權(quán)交易沒有一個成功的案例，或者說沒有一家企業(yè)申請水權(quán)交易。改革試驗的結(jié)果將寶雞市水利局乃至寶雞市政府推向了尷尬的境地。

在寶雞水利部門的官員們看來，水權(quán)改革當前沒有取得預期的效果，但并不能說明這項試驗是失敗的。

“沒有一個成功的案例，這樣的情況當初確實沒有想到，但這正說明制度設計的前瞻性。兩年來我們做了大量基礎性工作，相信再過幾年，這項改革將為寶雞市的水資源合理配置打下良好的基礎，利在后人?！睂氹u市水利局副局長王克亞仍然對這項改革充滿信心。

水權(quán)交易設想

渭河橫穿寶雞，曾經(jīng)近百米寬的河道，如今密密地長滿了一人高的野草，僅幾米寬的細流隱藏在野草叢中，靜靜流淌。

2009年，寶雞市被國務院列為全國第二批節(jié)水型社會試點城市。作為陜西全省唯一入選城市，寶雞市決定在節(jié)水方面做一些新探索。

改革的突破口選在了水權(quán)交易上。寶雞市水利局的一份報告顯示，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，寶雞水資源供需矛盾愈來愈突出，地區(qū)爭水、行業(yè)爭水矛盾不斷。爭水矛盾的根源在于，長期以來，由于沒有明確的水權(quán)界定，用水管理措施相對滯后。政府在水資源的管理上還存在為需水領域采取行政手段配水，市場機制尚未完全建立。

寶雞市水利局局長常崇信帶著水利局的官員北上寧夏、內(nèi)蒙古、甘肅，到這些水資源貧乏，水權(quán)交易開展順利的地方進行了實地考察，其中內(nèi)蒙古鄂爾多斯的水權(quán)交易改革給他們留下了深刻印象。

鄂爾多斯等地的成功經(jīng)驗讓寶雞水利局的官員更加堅定地節(jié)水改革，改革思路更加明確，即“以水定發(fā)展，高效配置水資源，讓市場機制成為水資源優(yōu)化配置的有效途徑”。

在借鑒鄂爾多斯等地改革經(jīng)驗的基礎上，2010年8月，《寶雞市水權(quán)轉(zhuǎn)換管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）正式出臺并于2010年8月1日開始實施。水權(quán)交易的寶雞模式由此誕生。這也是陜西省第一個關于水權(quán)轉(zhuǎn)換的地方性管理辦法。

與較早些時候進行的浙江義烏與東陽、北京與河北的水權(quán)交易不同的是，寶雞水權(quán)交易制度的核心是水資源在行業(yè)間的分配——“引導水資源向高效益、高效率方向轉(zhuǎn)移，工業(yè)發(fā)展反哺農(nóng)業(yè)，由擬建項目業(yè)主單位投資，水行政主管部門和水工程管理單位組織實施節(jié)水改造工程，將農(nóng)業(yè)節(jié)余的水量有償轉(zhuǎn)換給工業(yè)。”

按照《辦法》，水利局將對用水單位確定“初始水權(quán)”。水權(quán)轉(zhuǎn)換出讓方必須是擁有初始水權(quán)并在一定期限內(nèi)有節(jié)余水量，或者通過工程節(jié)水措施取得節(jié)余水量的用水單位或個人?！氨热缯f，初始水權(quán)所有人擁有100立方水的使用指標，而通過鋪設管網(wǎng)、技術(shù)改造等方式節(jié)省下50立方水。那么，受益者在支付鋪設管網(wǎng)、技術(shù)改造的費用后，可以將這50立方水用作其他用途。”寶雞市法制辦相關人士說，水權(quán)轉(zhuǎn)換期限最長為25年。

受益者的支付內(nèi)容——水權(quán)轉(zhuǎn)換費用，則包括治水成本和合理收益兩部分?！耙紫缺ＷC節(jié)水工程建設使用，合理收益部分歸初始水權(quán)的所有人所有?！?/p>

為保證監(jiān)管，目前開放的只是一級市場，即初始水權(quán)所有者和用水戶之間的初次水權(quán)交易，以便控制水資源用途。

有制度無市場

美好的設想并沒有很快變成現(xiàn)實。寶雞水權(quán)交易改革實施近兩年以來，交易市場“門前冷落鞍馬稀”。沒有一家大型企業(yè)申請水權(quán)，自然也就沒有一例成功的案例，處于一種“有制度，無市場”的尷尬境況，這讓雄心勃勃的寶雞水利人多少有點失落。

在寶雞市水利局的官員看來，一個重要的原因是，和年均降雨量不足400毫米的鄂爾多斯比起來，寶雞并不算嚴重缺水的城市。

以秦嶺為界，寶雞地跨長江流域和黃河流域，年降雨量在1000毫米左右。境內(nèi)目前有寶雞峽、馮家山和石頭河三個大型水庫。其中寶雞峽水庫還是關中地區(qū)最大的水庫，還有分布在渭河及其大小支流上的大中型水庫百余個。

“從客觀上講，缺水；從微觀上講不是很缺，缺的是生態(tài)用水。比如渭河，地表水量小，對污染物的稀釋能力差，水質(zhì)比較差，干旱季節(jié)容易斷流?！睂氹u市水利局水資源管理處處長高功強說。

因為不太缺水，加上水源水庫眾多，用水量不大的企業(yè)也沒有必要投入大量資金交易水權(quán)，企業(yè)水權(quán)交易的積極性并不高。

順利實施水權(quán)改革的前提是初始水權(quán)已經(jīng)全部分配完畢，新的企業(yè)要用水就必須申請交易水權(quán)。而寶雞目前的情況是，雖然為寶雞提供60%水源的馮家山水庫初始水權(quán)基本已經(jīng)分配完畢，但是寶雞境內(nèi)還有其他大型水庫以及100余個中小型水庫，這些水源相對于目前寶雞用水來說還有很大的富裕空間。

“鄂爾多斯水資源不僅極度匱乏，而且只有黃河一個水源出口，易于控制，水資源的供需矛盾比較大，企業(yè)用水得排隊，你要多少錢，我就給你。相比之下，我們的水資源還算豐富。寧夏、內(nèi)蒙古那邊一家即可壟斷水資源。你不用黃河水，就不行。甘肅張腋，你不用黑河水，你就沒有第二個水源。我們這邊怎么樣呢？你不用這個水源，就用那個水源；不用地表水，就用地下水；壟斷不成，所以實施起來完全不一樣?！备吖姺治稣f。

缺少大型用水企業(yè)也是寶雞水權(quán)市場零交易的一個重要原因。近年，寶雞進行大規(guī)模的結(jié)構(gòu)調(diào)整，用水量比較大的行業(yè)，如化工、造紙和紡織企業(yè)基本被淘汰了。加之用水效率的提高，這幾年寶雞全市用水量每年持平甚至還略有下降。

“水權(quán)轉(zhuǎn)換要實施，必須有大的用戶。效益一般的企業(yè)你再收這個費，那我不在你這里干了，對招商引資有影響。超前謀劃這個是比較好的，可我們覺得現(xiàn)在實施上是有困難的?！蓖蹩藖喺f。

其實在《辦法》實施之初，并非沒有人提出過異議，有人認為寶雞的水資源情況與鄂爾多斯、寧夏的情況差別很大，實施會存在很大困難。但這種擔心很快就被另一種反問給打消了。“水資源是社會基礎性資源，改革必須要未雨綢繆，不是一定要被逼到絕路上，才開始改革。我們提前進行有什么不好？”寶雞水利局有關人士表示。

成效有待檢驗

雖然承認目前寶雞水權(quán)交易改革實驗因為“超前”實施中遇到了困難，但王克亞并不認為改革是失敗的。他認為，改革為寶雞未來水資源市場配置打下了良好的基礎，他們?yōu)榇俗隽舜罅康墓ぷ鳌?/p>

據(jù)了解，近兩年來，寶雞市水利局按照初始水權(quán)具有原生態(tài)性和最初擁有性的原則，基本將全市行政區(qū)域內(nèi)干、支流和水庫的初始水權(quán)細化到以鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然村用水戶為單元的農(nóng)民和國民經(jīng)濟其他行業(yè)的用水戶，并明確其責任、權(quán)利、義務。這是一個工作量很大的基礎性工作。

另一項重要的基礎工作是，在《辦法》開始實施以后，寶雞水利部門關閉了寶雞80%企業(yè)的自備井，并全部進行了監(jiān)控。

“如果沒有《辦法》的出臺，我們實施就沒有力度。同時在關井的過程中，我們確實感覺到企業(yè)和市民的節(jié)水意識有了很大提高?！备吖娬f。

陜西省社科院副院長石英說，寶雞的水權(quán)交易模式未來成效如何，還有待于市場的進一步檢驗。畢竟寶雞跟鄂爾多斯不同，沒有大量能源企業(yè)來提供水利改造的資金?！暗@種探索和創(chuàng)新的初衷值得肯定?！?/p>