慈善救災(zāi)的實踐與思考

張心國

我們應(yīng)該明確地認識到，救災(zāi)事大，救災(zāi)工作必須以政府為主導(dǎo)。且不說歷史上災(zāi)害與賑災(zāi)在社會發(fā)展和朝代變遷中發(fā)揮著多大的作用，就現(xiàn)代社會發(fā)展的歷程來看，這一前提都是很難改變的。之所以如此，原因在于：一、救災(zāi)工作涉及人的生命，人命關(guān)天，對生命的保護與關(guān)注是執(zhí)政為民的第一要務(wù)；二、救災(zāi)工作涉及政治、經(jīng)濟、軍事、外交、文化等各個領(lǐng)域，是恢復(fù)經(jīng)濟、保障民生和社會持續(xù)發(fā)展的重要且龐大的系統(tǒng)工程；三、實踐證明，在重大的救災(zāi)活動中，哪級政府如稍有松懈和怠慢或指揮不力，重者引發(fā)政治動蕩，影響甚至危及政權(quán)的穩(wěn)定，輕者動搖政府領(lǐng)導(dǎo)人的公信力和威望；四、救災(zāi)活動已成為各國軍事在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域增強互信與合作的國際外交途徑；五、國家賦予政府的職責(zé)，所建立的資金、物資保障機制以及政府部門強大的運轉(zhuǎn)機制決定了政府是救災(zāi)的主渠道。

在救災(zāi)工作領(lǐng)域內(nèi)，救災(zāi)捐贈屬自然災(zāi)害救助工作范疇。2010年9月開始施行的國務(wù)院《自然災(zāi)害救助條例》，規(guī)定了災(zāi)害救助工作必須遵循“以人為本、政府主導(dǎo)、分級管理、社會互助、災(zāi)民自救的原則”；明確了“國家鼓勵和引導(dǎo)單位和個人參與自然災(zāi)害救助捐贈、志愿服務(wù)等活動”；確立了“紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織依法協(xié)助人民政府開展自然災(zāi)害救助工作”的地位和職責(zé)。這是對我國救災(zāi)捐贈工作幾十年來實踐和發(fā)展過程的總結(jié)，也是指導(dǎo)救災(zāi)捐贈工作的根本方針和政策。

如何做好救災(zāi)捐贈工作，必須對救災(zāi)捐贈工作發(fā)展歷程、有關(guān)政策和工作原則、中華慈善總會如何開展救災(zāi)捐贈有所了解。以下將就這三個層面做些回顧與介紹，供大家參考。

救災(zāi)捐贈工作發(fā)展歷程的簡要回顧

新中國成立以來，災(zāi)害救助工作一直由內(nèi)務(wù)部負責(zé)。文革結(jié)束，原內(nèi)務(wù)部恢復(fù)更名為民政部后，這項工作仍歸民政部負責(zé)。長期以來，其工作方針是立足于“生產(chǎn)自救”和“輔之于國家必要的救濟和扶持”。社會互助領(lǐng)域局限于小范圍的鄰里鄉(xiāng)親、集體之間的互助，開展全社會大規(guī)模的救災(zāi)捐贈無從談起。上世紀八十年代，民政部打破禁錮，首先從接受國際援助為突破口，開辟了救災(zāi)捐贈工作新領(lǐng)域。經(jīng)歷八十年代接受聯(lián)合國開發(fā)署、救災(zāi)署、歐共體的幾次物資援助后，八十年代末民政部初步形成政府對政府、民間對民間接受國際救災(zāi)援助的思路，開辟了民間力量這個重大的新途徑。

1991年，華東地區(qū)遭遇特大洪澇災(zāi)害，損失嚴重。我國政府以“中國國際減災(zāi)十年委員會”名義，第一次向國際社會緊急呼吁提供救災(zāi)援助，直接引發(fā)了第一次全國性大規(guī)模的救災(zāi)捐贈活動，在國內(nèi)外特別是港澳臺地區(qū)引起前所未有的震動和響應(yīng)，所籌募的捐贈款物達23億元人民幣，相當于該年中央特大自然災(zāi)害救濟款預(yù)算的近3倍。這次行動對救災(zāi)捐贈工作的建立與開展具有深遠的影響和重大的意義，表現(xiàn)在：一、形成了全國性組織社會力量開展救災(zāi)捐贈的工作雛型；二、印證了發(fā)動民間力量參與救災(zāi)的條件已趨成熟；三、促進民政部開辟了災(zāi)害緊急救援、救災(zāi)物資儲備、應(yīng)急響應(yīng)機制等工作新領(lǐng)域；四、萌生了建立民間慈善組織的思路，促進了中華慈善總會在1994年正式建立。隨著1991年之后幾次較大規(guī)模的接受救災(zāi)捐贈活動，逐步充實了救災(zāi)捐贈工作內(nèi)容，在注重農(nóng)房恢復(fù)重建、豎立永久性紀念標志和組織捐贈者考察、向捐贈者交代等方面建立了示范性的模式。

1991年的救災(zāi)捐贈，僅是政府部門自行組織和操作的工作模式，還沒有任何民間社會組織或機構(gòu)參與其中。1994年中華慈善總會成立，其章程開宗明義地指出，中華慈善總會將發(fā)揚人道主義精神，為幫助社會上不幸的個人和困難群體開展多種形式的社會救助工作；其業(yè)務(wù)范圍除籌募善款外，首要的是協(xié)助或受政府委托開展救災(zāi)賑濟工作。這預(yù)示著中華慈善總會將在救災(zāi)捐贈工作領(lǐng)域發(fā)揮重大的作用。

1998年中華慈善總會在抗洪搶險中斗爭中的重大亮相，歷史性地宣示慈善組織站上了救災(zāi)捐贈工作舞臺，民間組織將在該領(lǐng)域發(fā)揮重大的作用?？购閾岆U斗爭中，總會充分發(fā)揮民間組織的特點，繼承開展全國性接受救災(zāi)捐贈的工作模式，在艱難的環(huán)境中，轟轟烈烈地開展了具有里程碑意義的救災(zāi)捐贈活動。是年8月16日由中華慈善總會、中國紅十字會、中央電視臺主辦的現(xiàn)場直播電視晚會，籌募款物6億多元，總會的知名度一夜之間從2％上升到36％，形成極大的轟動和影響。從國家領(lǐng)導(dǎo)人，政府各部門到平民百姓，整個社會認識到了慈善總會這個民間社會組織的存在以及其發(fā)揮的作用。從此，在歷次重大的全國性救災(zāi)捐贈活動中，中華慈善總會與中國紅十字會均成為代表社會組織接受救災(zāi)捐贈的主體機構(gòu)。突出表現(xiàn)在2003年的“抗擊非典”、2005年的“援助印度洋海嘯國家”、2008年的“抗低溫雨雪冰凍災(zāi)害”和“512汶川地震抗震救災(zāi)斗爭”、2010年的“西南地區(qū)嚴重旱災(zāi)”、“414玉樹地震抗震救災(zāi)斗爭”和“甘肅舟曲泥石流災(zāi)害”等所參與和開展的救災(zāi)捐贈活動。

1998年至2010年13年間，歷次的救災(zāi)捐贈活動直接或間接地影響了我國有關(guān)政策法規(guī)的制定，提升了慈善組織的地位，爭取到了社會組織的話語權(quán)，促進了全社會關(guān)注和熱心慈善的氛圍。這可以從黨和政府的文件、國家所制定的法律法規(guī)、慈善組織的蓬勃發(fā)展、慈善成為社會熱點話題等方面得到驗證。最為突出的表現(xiàn)是：如果說1991年全國性的救災(zāi)捐贈活動僅是民政部門獨攬的話，從1998年抗洪搶險斗爭直至2008年汶川地震、2010年玉樹地震斗爭中，全國的救災(zāi)捐贈活動已形成民政、慈善、紅會三家共同合作的局面。（汶川的700多億元、玉樹的80多億元）。

有關(guān)救災(zāi)捐贈政策法規(guī)的解讀

從1999年6月28日頒布9月1日施行的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》到2010年7月8日公布9月1日施行的國務(wù)院《自然災(zāi)害救助條例》，歷時11年。11年間，有十多個涉及慈善工作的法規(guī)和政策陸續(xù)出臺。其中重要的法規(guī)有：2004年3月8日國務(wù)院頒布的《基金會管理條例》和2008年4月28日民政部頒布的《救災(zāi)捐贈管理辦法》；重要的政策性文件有：2001年1月15日財政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署發(fā)布的《扶貧、慈善組織慈善性捐贈物資免征進口稅收的暫行辦法》、2008年5月31日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強汶川地震抗震救災(zāi)捐贈款物管理使用的通知》、2008年6月30日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)捐贈資金使用指導(dǎo)意見》、2010年7月7日民政部、發(fā)改委、監(jiān)察部、財政部、審計署《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈資金管理使用實施辦法》。這些政策法規(guī)對于慈善組織在救災(zāi)捐贈活動中所涉及的關(guān)鍵問題都做了規(guī)定。

一、關(guān)于救災(zāi)捐贈募捐主體的認定。1999年頒布的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定：公益事業(yè)包括救助災(zāi)害；國家支持鼓勵公益事業(yè)的發(fā)展，對公益性社會團體和公益性非營利的事業(yè)單位給予扶持和優(yōu)待；公益性社會團體是指依法成立的，以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨的基金會、慈善組織等社會團體。2008年4月28日民政部頒布的《救災(zāi)捐贈管理辦法》規(guī)定：救災(zāi)募捐主體是指在縣級以上人民政府民政部門登記的具有救災(zāi)宗旨的公募基金會。由于中華慈善總會成立于1994年，其名稱和機構(gòu)性質(zhì)在1999年頒布的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》規(guī)范為“以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨的基金會、慈善組織等社會團體”，與基金會同類。2004年頒布的《基金會管理條例》第一次明確基金會分為公募和非公募。根據(jù)捐贈法的類別規(guī)范以及登記部門認可的總會章程（業(yè)務(wù)范圍包括籌募善款），民政部對中華慈善總會按照《基金會管理條例》予以規(guī)范，按“公募基金會”進行管理。2008年國務(wù)院辦公廳在有關(guān)汶川地震抗震救災(zāi)捐贈款物管理使用政策性文件更是進一步明確了“各級紅十字會、慈善會等具有救災(zāi)宗旨的公募基金會可以救災(zāi)名義向社會開展募捐活動，接收救災(zāi)捐贈”。2010年國務(wù)院頒布的《自然災(zāi)害救助條例》規(guī)定：“紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織依法協(xié)助人民政府開展自然災(zāi)害救助工作”，再一步確認了紅會、慈善會和公募基金會同屬公募機構(gòu)的社會組織屬性。

以上募捐主體的認定，各地在制定法規(guī)中涉及資格認定條款的聽證會上，可以充分地、有理有據(jù)地給予說明。

二、關(guān)于救災(zāi)捐贈款物管理使用的工作原則。2008年8月10日溫家寶總理批示：“捐贈款物的接受、管理、使用要做到合理、合法、公開、透明，最后要向社會有個完整、準確、明白的交代”，非常明確地闡述了救災(zāi)捐贈款物管理使用工作原則。多次的實踐總結(jié)以及歷次政策法規(guī)對救災(zāi)捐贈款物的管理使用工作原則的表述，救災(zāi)捐贈款物管理使用的工作原則可以歸結(jié)為：

（一）統(tǒng)籌安排的原則。在救災(zāi)捐贈款物的分配上，必須按照國家救災(zāi)工作部署和災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃進行安排。在使用方向上，應(yīng)根據(jù)救災(zāi)條例的規(guī)定，主要用于受災(zāi)人員的緊急轉(zhuǎn)移安置，基本生活救助，醫(yī)療救助，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施和住房的恢復(fù)重建，自然災(zāi)害救助物資的采購、儲存和運輸，以及因災(zāi)遇難人員親屬的撫慰等項支出。按照社會捐贈的特性，可以具體為：住房重建；學(xué)校、醫(yī)院、社會福利等公共服務(wù)設(shè)施及配套設(shè)備的恢復(fù)；特困群體的生活補助；農(nóng)村道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建等有關(guān)民生的項目。對于政府統(tǒng)一規(guī)劃的重建項目，社會捐贈資金可以采取認捐認建的方式進行。

（二）尊重意愿的原則。尊重捐贈者意愿是救災(zāi)捐贈工作以至整個社會捐贈工作的一個重要特點和必須遵循的原則。對于定向捐贈的款物，應(yīng)當按照捐贈人的意愿使用。要盡量做到滿足要求、優(yōu)先安排，實現(xiàn)民間組織為捐贈者提供服務(wù)的基本要求。當由于客觀原因不能達到捐贈人要求時，也要征求捐贈人同意，對捐贈意愿進行調(diào)整和修改。

（三）專賬管理的原則。必須嚴格區(qū)分財政資金與社會捐贈資金的性質(zhì)，不能混淆管理。社會組織所接收的救災(zāi)捐贈款物，應(yīng)有別于政府部門，不納入財政專戶，嚴格按照專賬管理，?？顚Ｓ玫脑瓌t進行管理。資金的撥付也應(yīng)當劃付到有關(guān)地方的慈善機構(gòu)帳戶，簽定委托協(xié)議，按照使用原則進行嚴格的管理。

（四）項目管理的原則。在捐贈資金的使用上，特別是用于恢復(fù)重建資金，必須堅持將資金落實到具體項目上，按照項目管理的原則，簽定項目協(xié)議書，以具有法律效用的法律文書規(guī)范、把控、監(jiān)督資金的使用和管理，以保障資金的安全和合理合法的使用。

（五）公開透明的原則。公開透明是社會組織得以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。在信息公開、接受社會監(jiān)督等方面，必須采取強有力的措施：一是公示。對于所接收的資金和物資，其安排撥付情況、使用流向、具體項目與具體捐贈者捐款的對接情況、項目建設(shè)和效益等，必須向社會公示，向社會以及捐款者做出完整、準確、明白的交代。二是在援建項目址上設(shè)立標有捐贈人、捐贈額的碑、匾或其他永久性紀念物，組織捐贈人進行實地檢查。三是積極主動配合審計、監(jiān)察部門的審計和監(jiān)督。四是接受社會各界、媒體的檢查和監(jiān)督。

三、關(guān)于開展救災(zāi)捐贈提取工作經(jīng)費的政策。救災(zāi)捐贈與其他的慈善項目捐贈有所不同，根本的區(qū)別在于救災(zāi)捐贈是政府組織發(fā)動的捐贈活動，政府的號召和組織很大程度地降低了勸募成本，所募的捐贈款物數(shù)額巨大。按照規(guī)定，社會組織要嚴格執(zhí)行國家法律法規(guī)及其自身章程的規(guī)定，并盡可能少提或不提取管理費用。按照我會多年來執(zhí)行的狀況以及國家政策的明確規(guī)定，目前，我會提取的工作經(jīng)費一般控制在所接收救災(zāi)捐贈資金總額的1％。即使如此少，我們還要向社會明明白白告示：提取經(jīng)費的法律法規(guī)和政策依據(jù)；沒有政府財政一分錢的投入，沒有編制的現(xiàn)實；民間組織生存、發(fā)展以及運作等實際情況，讓全社會對社會組織，至少對中華慈善總會有所了解和理解，從而主動地避免社會對總會的誤解和輿情的誤導(dǎo)。

中華慈善總會如何開展救災(zāi)捐贈

救災(zāi)捐贈工作是中央政府統(tǒng)一安排部署下所開展的特殊捐贈活動。他不同于一般日常的慈善捐贈工作，又相對集中地涵蓋了幾乎所有的慈善捐贈形式。其突發(fā)性、集中性、緊急性等特點決定了他必須采取不同于日常工作的形式開展工作。

中華慈善總會歷來所開展的救災(zāi)捐贈活動，主要從參與中央的救災(zāi)協(xié)調(diào)機制和啟動救助應(yīng)急預(yù)案兩個方面著手進行的。

一、參與中央政府部門的救災(zāi)協(xié)調(diào)機制。

在重大自然災(zāi)害發(fā)生，需動員全社會參與救災(zāi)時，中央政府均會成立指揮部，并建立有關(guān)方面的協(xié)調(diào)機制。在配合政府部門救災(zāi)工作部署方面，中華慈善總會主要是通過三個既定的重要機制開展工作。一是熱絡(luò)，即保持與救災(zāi)主管部門的熱線聯(lián)絡(luò)，如啟動全國性救災(zāi)捐贈的指令、緊急事務(wù)的處理、重要信息的溝通等均通過該機制完成。二是議事，即參加救災(zāi)工作協(xié)調(diào)會議，商討有關(guān)救災(zāi)事務(wù)的處理方案、制定工作原則、接受工作任務(wù)等。如汶川地震緊急救援時根據(jù)國家計劃認購1億元活動板房、玉樹地震按照國家重建規(guī)劃安排23億元用于民生重建項目、印度洋海嘯由紅會和我會聯(lián)合在印尼、斯里蘭卡、馬爾代夫三國修建災(zāi)民新村項目等工作部署均是通過協(xié)調(diào)會議完成的。三是獻策，即通過各種渠道反映捐贈者的意愿和民間組織的看法，提出建設(shè)性的意見和建議。如國務(wù)院《自然災(zāi)害救助條例》在制定過程中采納了我會意見，明確提出鼓勵和引導(dǎo)單位和個人參與自然災(zāi)害救助捐贈的方針，確立了慈善會等社會組織開展自然災(zāi)害救助工作的法定地位。民政部、發(fā)改委、監(jiān)察部、財政部、審計署五部門在《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈資金管理使用實施辦法》中采納了我會關(guān)于救災(zāi)捐贈資金管理使用原則和提取工作經(jīng)費的建議等。

二、啟動救助應(yīng)急預(yù)案

中華慈善總會在強化各項制度建設(shè)（籌募、物資、財務(wù)、進口、外事）和總結(jié)歷次的救災(zāi)捐贈工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了《特大自然災(zāi)害等救助應(yīng)急預(yù)案》。這是結(jié)合日常工作制度和緊急事務(wù)處置兩方面的特性，從操作性和程序性兩方面入手，建立起來的救災(zāi)捐贈工作應(yīng)急機制。其內(nèi)容主要包括以下幾個方面：1、啟動條件及程序。2組織指揮和工作體系。3、應(yīng)急運轉(zhuǎn)機制和工作程序。4、應(yīng)急準備、捐贈信息的統(tǒng)計與公示。5、救災(zāi)捐贈款物管理、使用的工作程序。等等。

（一）啟動救災(zāi)捐贈工作的前提條件是，民政部和有關(guān)部門啟動救災(zāi)一級應(yīng)急響應(yīng)并組織開展全國性救災(zāi)捐贈活動時，才啟動本會的應(yīng)急預(yù)案。（民政部一級應(yīng)急響應(yīng)的條件是：一次災(zāi)害死亡人口達200人以上、轉(zhuǎn)移安置100萬人以上、倒房20萬間以上等）?；蚋鶕?jù)中央及有關(guān)部門的指令，啟動預(yù)案。

（二）建立組織機構(gòu)并明確職責(zé)。首先是建立以會領(lǐng)導(dǎo)為首的總指揮部，設(shè)立總協(xié)調(diào)人。其次是建立各司其職的臨時辦事機構(gòu)。一般來說應(yīng)包括：資金組、物資組、宣傳組、前臺辦事機構(gòu)等等。

（三）建立各項工作流程。如專人負責(zé)的資金接收、分配、撥付以及物資接收、調(diào)度、運輸、通關(guān)等各環(huán)節(jié)的工作流程。

（四）所有的款物管理分配及其使用，必須由指揮部作出決定，按照程序運轉(zhuǎn)。

（五）人、財、物的準備。包括志愿者的準備。

啟動救災(zāi)捐贈預(yù)案，要求具備如下應(yīng)對能力：一是要有緊急處置問題、果斷決策的能力與程序（例如緊急采購物資的決定與運作、物資接受的緊急處置）；二是統(tǒng)協(xié)整合，類似戰(zhàn)爭中多兵種的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的指揮，急而不躁，忙而不亂；三是強勢的宣傳，及時果斷地做出應(yīng)對全社會的動作、言論、對策等，向全社會做出公開、透明、清晰的公關(guān)形象；四是強有力的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，針對政府部門、辦事部門、各式各樣的捐贈人、捐贈活動等等，要有很高的協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)、辦事、決策、政策理解等公關(guān)能力；五是要有很好的組織能力，如舉辦大型的義演、義拍等籌募活動。

需注意的工作要點：

一、及時打通物資運輸免過路費的渠道。

二、捐贈渠道的開辟。（銀行、郵局、網(wǎng)絡(luò)、手機、等等）。

三、24小時運作的保證（熱線、指揮人員之間的聯(lián)絡(luò)、緊急情況下處置程序與方式、志愿人員的培訓(xùn)等等）。

四、準確完整的捐贈信息隨時錄入的重要性。

五、資料、文檔的歸整的重要性（全面和完整）。

救災(zāi)捐贈工作是否成功有兩個重要指標，一是規(guī)范和有序，一是公開和透明。作為全國性的民間慈善組織，如何做到這一點，最重要的是：在密切配合政府救災(zāi)工作部署的前提下，保持民間組織的獨立運作。根據(jù)多年的實踐來看，政府和民間，兩者并不矛盾，而是相輔相成的。在保持民間組織獨立運作方面，我們不僅在啟動應(yīng)急機制上下功夫，而且通過與全國的三百多個會員單位建立起來的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作配合、項目合作的伙伴關(guān)系，為救災(zāi)捐贈活動的開展、救災(zāi)捐贈款物的使用管理、救災(zāi)項目的執(zhí)行等方面奠定了組織基礎(chǔ)。同時，通過企業(yè)家、志愿者、媒體等社會資源為外圍的支持網(wǎng)絡(luò)開展好工作。

中華慈善總會在中國災(zāi)害管理體系中所發(fā)揮的作用，可以歸結(jié)為：發(fā)動社會力量組織募捐，堅持項目管理、公開透明等原則和獨立運作的機制，增強了救災(zāi)資金實力，促進了救災(zāi)捐贈事業(yè)的發(fā)展和壯大，為我國的自然災(zāi)害救助制度發(fā)揮了重要的補充作用。