地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度的立法研究

肖飛 楊菲

隨著人類活動的日益頻繁，在促進經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，對于地質(zhì)構造的破壞也在日益加劇，地球對于人類活動破壞的有力反擊就是地質(zhì)災害的頻繁發(fā)生。近年來，我國各種形式的地質(zhì)災害接踵而來，據(jù)統(tǒng)計資料顯示，我國每年因地質(zhì)災害而造成的損失約為三百億元人民幣，這樣一個龐大的數(shù)字不能不引起我們的重視，在全國各地，尤其是經(jīng)濟比重較大的城市進行地質(zhì)災害防治工作已經(jīng)是刻不容緩的大事。雖然我國早在2004年3月1日就已經(jīng)開始實施《地質(zhì)災害防治條例》，完成對地質(zhì)災害防治制度的立法工作，使得地質(zhì)災害防治工作有了法規(guī)依據(jù)，但是，經(jīng)過九年的實踐，科技得到飛速發(fā)展，地質(zhì)災害防治手段不斷更新，顯然舊的法規(guī)已經(jīng)不適應社會發(fā)展的需要，不能給現(xiàn)階段地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治工作的全面有效開展提供平臺，因此，對于地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度的立法是現(xiàn)階段社會發(fā)展的需要，是有效減少經(jīng)濟損失和生命威脅的需要，是地質(zhì)工程得以順利開展的需要，能夠為地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治工作提供政策引導和法律依據(jù)，是當前有效開展地質(zhì)災害防治工作的重要保障。為了進一步加強地質(zhì)災害防治工作，2011年6月1日，國務院第157次常務會議審議通過了《國務院關于加強地質(zhì)災害防治工作的決定》，并于6月13日正式印。《決定》的印發(fā)，是我國地質(zhì)災害防治事業(yè)發(fā)展的重要里程碑，對進一步理順和完善地質(zhì)災害防治工作體制和機制，加強和改進新時期地質(zhì)災害防治工作具有重要指導意義。由此可見，國家已經(jīng)高度重視地質(zhì)災害防治制度的立法。

1地質(zhì)工程中地質(zhì)災害的類型

中國的地質(zhì)災害共可分類十類，分別為地震災害、火山災害、滑坡崩塌泥石流、地面變形，海洋(岸)動力、水質(zhì)與環(huán)境污染、開挖工程、沙漠化，地方病、洪水與風沙。在這十類地質(zhì)災害中，完全沒有人類活動參與的地質(zhì)災害嚴格來說也只有火山災害這一類，其它分類中的地質(zhì)災害都或多或少與人類的活動有關系，也就是說由于工程導致的誘發(fā)性地震、違規(guī)開山取石誘發(fā)的泥石流、山體滑坡等、非法開采地下資源或是開采缺乏科學性而導致的地面變形，開裂、沉降等、過度碳排放導致的全球溫度上升，使得海水平不斷提升等、人類活動形成的污染物排放超標、開采工程如煤、石油、天然氣、金礦等開挖工程性地質(zhì)災害、沙漠化、地方病以及洪水和風沙，這些都是地質(zhì)工程中地質(zhì)災害的類型。因此，嚴格的說，地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治工作重點主要是針對人類活動對地質(zhì)構造造成的破壞進行彌補，以減少地質(zhì)災害的發(fā)生，減少經(jīng)濟損失和人員傷亡，促進經(jīng)濟和整個社會可持續(xù)化發(fā)展。

地質(zhì)工程就是研究人類的工程活動與地質(zhì)環(huán)境的相互作用，以便認識評價，改造和保護地質(zhì)環(huán)境。在現(xiàn)代化的科學技術的支撐下，更為有效的地質(zhì)災害防治手段需要新的制度立法來支持，并對人類工程活動進行監(jiān)督和限制，避免對地質(zhì)環(huán)境造成過度破壞。所有與人類活動有關的地質(zhì)災害都被包括其中，都需要建立完善的制度和法制化予以監(jiān)督，才能更好的促進經(jīng)濟與地質(zhì)環(huán)境的和諧統(tǒng)一。

2地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度立法的重要意義

對地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度進行立法不但可以提高地質(zhì)災害防治力度，還可以完善和改進原來弛質(zhì)災害防治立法體系的漏洞和不足，落實更為科學合理的防治制度規(guī)范，并為政府的權力運行和公民的權利保護提供有效的法律保障，因此，地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度的立法具有重要的現(xiàn)實意義。

2.1地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度立法是現(xiàn)階段地質(zhì)災害頻繁發(fā)生的客觀要求

在地質(zhì)災害立法過程中，日本的立法值得我國借鑒。日本每一次地質(zhì)災害發(fā)生后，都會出臺相應的防治法文。近年來，緊跟南方極冷天氣災害，四川汶川發(fā)生7，8級地震，而后甘肅周曲縣又發(fā)生特大泥石流，以及部分石油、采煤礦區(qū)等發(fā)生重大地質(zhì)災害事故等，這些地質(zhì)災害給我國的經(jīng)濟造成非常大的損失，同進也奪去了眾多同胞的生命。但值得慶幸的是，國家正不斷地加大地質(zhì)災害防治力度，大量資金被用于防災治災，而且，國家非常重視通過立法徐徑，以法律規(guī)范的形式。將地質(zhì)災害防治工作系統(tǒng)化，制度化、規(guī)范化，賦予其強制性和權威性，通過“依法防災”、“依法救助”、“依法治理”來進行綜合性的地質(zhì)災害防治工作。這種以法防災治災舉措的目的，就是要以制度法制化來減少地質(zhì)災害給人民的生產(chǎn)生活造成的負面影響，因此，僅靠一部《地質(zhì)災害防治條例》進行規(guī)范和約束，很難達到理想要求，必須進行新的立法，才能完善地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度。

2.2地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度的立法是多部門聯(lián)合防治的紐帶

地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治需要多個部門承擔不同的權限和職能，這些不同的機構負責不同的地質(zhì)災害防治管理事項，而對于同一地質(zhì)災害在防治過程中，可能涉及到所有機構的所有人員或部分人員，因此，必須要有一個帶有強制性的紐帶將這些機構聯(lián)系起來，才能實現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一防治的目的。地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度的立法，可以將災害防治制度法制化，強制要求所有機構或部門必須共同對同一地質(zhì)災害進行防治，才能最大限度地減少損失。這種地質(zhì)災害防治制度的法制化，能夠將國土資源局、地震局、水利局、安全生產(chǎn)監(jiān)察部門監(jiān)管的礦山災害等機構有機的統(tǒng)一管理，而又不影響各自的獨立職能，從目前我國的國情來看，從立法角度來聯(lián)合備部門對地質(zhì)災害的防治工作是非常必要的。

2.3地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度立法是地質(zhì)災害防治法律體系的重要內(nèi)容

地質(zhì)災害防治制度立法面對的是所有類型的地質(zhì)災害，包括地質(zhì)工程中的地質(zhì)災害防治制度立法，而且地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治工作涉及到地質(zhì)災害類型的絕大多數(shù)，因此，地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度立法是地質(zhì)災害防治法律體系中的重要內(nèi)容。雖然我國已經(jīng)擁有相關的法規(guī)政策，但由于現(xiàn)代地質(zhì)災害的復雜性和防治手段的不斷更新，原有的法規(guī)難以滿足時代發(fā)展的要求。因此，對地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度進行法制化建設是充實和完善原法規(guī)的必經(jīng)之路。

2.4地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度立法是我國法制建設的，必然要求

法制建設要延伸到社會每個領域，才能充分保障公民的權利和政府的權利運行，才能消除法律盲點，實現(xiàn)完善的法制化社會。而地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度必需響應現(xiàn)階段國家減排低碳經(jīng)濟的號召，從法律上完善地質(zhì)災害防治制度，因此是盡快完善我國法制化建設的必然要求。為了減少人類活動對于地質(zhì)環(huán)境的負面影響，必須從法律高度進行監(jiān)督和約束，使人們能夠依法減災、依法防災、依法救災，最終完善相關的法律體系。

3地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度的法規(guī)現(xiàn)狀

我國地質(zhì)災害防治法規(guī)建設經(jīng)歷了十多年的歷程，從1999年的《地質(zhì)災害防治管理辦法》到2004年的《地質(zhì)災害防治條例》，再到2011年的力務字印發(fā)的《關于加強地

質(zhì)災害防治工作的決定》，可以說從法制角度逐步實現(xiàn)了地質(zhì)災害防治制度的法制化建設，使得地質(zhì)災害防治工作有法可依。

但是，1999年地質(zhì)災害防治制度立法講求的是“群測、群防、群治郴政策，這種群的特征法規(guī)明顯已經(jīng)無法滿足現(xiàn)階段地質(zhì)災害的防治需要。尤其是目前的地質(zhì)工程中的地質(zhì)災害防治工作。要求準確、安全、可靠、科學，獨立，這些特性要求現(xiàn)代化的立法來支撐，才能達到最佳的防治目標。而2004年的地質(zhì)災害防治法規(guī)又過于籠統(tǒng)，不能起到很好的約束性，而且可行性也無法可靠保證，因此，必然針對目前地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度進行立法，才能更實際、更有效，更有可行性。2011年國務院印發(fā)的《決定》，是地質(zhì)災害防治制度立法的里程碑，它從頂層設計的高度對地質(zhì)災害防治制度進行法制化要求，提出堅持屬地管理，分級負責、預防為主、防治結合中、群專結合等五項原則，實現(xiàn)了地質(zhì)災害在理念，體制、機制，手段措施等方面的創(chuàng)新。

可見，地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度的立法是對地質(zhì)災害防治法制建設的完善和補充，響應了2011年《決定》的原則，能夠更好排除《決定》治理盲點，為地質(zhì)工程所有地質(zhì)災害的綜合防治提供有力的法律依據(jù)和強制措施，有效將地質(zhì)災害的不同機構進行聯(lián)系作業(yè)，最大限度的調(diào)動政府職能在地質(zhì)災害防治中的作用發(fā)揮，為災后迅速有效的重建打下法律基礎。

雖然我國已經(jīng)初步形成了地質(zhì)災害防治的法律體系，但由于我國地質(zhì)災害類型多，分布廣，災害嚴重，而防災救災能力相對較弱，使得地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度仍呈現(xiàn)出以下幾方面的矛盾：(1)地質(zhì)災害防治立法層級太低，體系不完整，缺乏規(guī)范地質(zhì)災害防治管理的基本法，(2)現(xiàn)行法律對地質(zhì)災害管理部門的職能定位不明確；(3)地質(zhì)災害應急預案缺乏其應有的效用；(4)地質(zhì)災害防治資金來源規(guī)定不足；(5)眾多問題得到不法律的規(guī)定和調(diào)整。這些問題不能從法律角度得以解決，地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治工作就難以有效開展，就不能從根本上化解矛盾，不能在地質(zhì)災害來臨時采取有效的防災減災措施。因此，地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度的立法必須盡快完成。

4完善地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度的對策

我國目前的地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度沒有核心的基本法作支撐，不能很好的解決地質(zhì)災害問題，若想改變現(xiàn)在地質(zhì)災害防治制度過于盲目，無核心法可依的現(xiàn)狀，打破地質(zhì)災害防治制度過于松散和區(qū)域性的局面，必須盡快完成地質(zhì)災害防治制度的立法，形成地質(zhì)災害防治的高層級法律，并以此為核心來開展地質(zhì)災害防治工作，這樣才能有效匯集防災力量、防災資金，采取有效的防災預案，依法進行防災工作。

4.1加快地質(zhì)災害防治制度立法進程

只有最高層級的立法出臺，才能將所有地方的地質(zhì)災害防治法規(guī)進行統(tǒng)一和調(diào)整，才能為各類型的地質(zhì)災害提供防治的基本法，實現(xiàn)依法防災治災減災，并將以前無法解決的矛盾通過立法得以解決，使得單一地質(zhì)災害的法規(guī)以最高層級的基本法為核心，為依據(jù)來完善自身法制建設。為了達到這一目的，改變目前我國地質(zhì)災害防治制度的法制獨立化和混亂化的局面，必須加快地質(zhì)災害防治制度立法進程，為地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度提供核心法，實現(xiàn)法制化的防災救災制度，才能有效緩解地質(zhì)災害的破壞程度。

4.2地質(zhì)災害防治制度的立法化解所有矛盾

目前地質(zhì)災害防治制度存在的眾多不足和矛盾，究其根本原因就在于沒有基本法做防災治災依據(jù)，各地方出臺的法規(guī)不具有統(tǒng)一性，過于獨立，而且不能對地質(zhì)災害的防治上升為國家行為，而地質(zhì)災害防治制度的立法，則將所有地質(zhì)災害防治進行了統(tǒng)一和調(diào)整，將地質(zhì)災害防治上升為國家統(tǒng)一管理防治行為，這一立法能夠將目前存在的所有矛盾一一化解，真正實現(xiàn)人力、資金、方案、手段、措施、指揮等一體化、科學化、法制化，并對各地質(zhì)災害防治機構的職能進行定位和調(diào)整，以強制化手段實現(xiàn)對各機構的管理與指揮。對抗災治災提供了充足了資金支持。

4.3在地質(zhì)災害防治制度的立法中加強對管理機構的聯(lián)合規(guī)定

地質(zhì)災害防治工作并不是一個機構能夠完成的，需要人力、財力、評估、預案等多方面的機構協(xié)調(diào)進行，才能將地質(zhì)災害危害降到最低。由于這種聯(lián)合防災體系沒有法律做橋梁，很難通力合作，出現(xiàn)目前我國地質(zhì)災害防治工作有時出現(xiàn)要人無人、要資金無資金、要預案無預案的尷尬境地。因此，只有通過立法的途徑，通過法律的約束和定位，才能將所有地質(zhì)災害防治機構進行重新定位和調(diào)整，才能將它們聯(lián)合起來，齊心和心來防治地質(zhì)災害。

4.4地質(zhì)災害防治制度的立法中要加強“五到位”建設

立法的目的就是對地質(zhì)災害防治制度進行細化規(guī)定，從細節(jié)解決地質(zhì)災害防治工作存在的問題，因此，在地質(zhì)災害防治制度的立法中，要加強“五到位”建設，即地質(zhì)災害危險性評估工作到位、地質(zhì)災害防災預案到位、地質(zhì)災害隱患點巡查到位、地質(zhì)災害防治宣傳材料發(fā)送到位和地質(zhì)災害災情險情人員到位。對于這“五到位”，需要所有機構如國土資源局，水利局，氣象局、地下開采監(jiān)察等都工作到位，才能將地質(zhì)災害防治制度的優(yōu)越性充分發(fā)揮。加快這些工作的法制化進程，能夠從根本上

5完善地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度的立法構想

鑒于地質(zhì)災害爆發(fā)日益頻繁的現(xiàn)狀以及我國當前地質(zhì)災害防治制度存在諸多的問題，對于地質(zhì)災害防治工作進行完善立法已顯得尤為必要與迫切。

5.1制定《地質(zhì)災害防治基本法》，完善單一災種立法

地質(zhì)災害防治基本法理應由全國人大或者全國人大常委會制定，以提高其立法層級和立法效力，充分體現(xiàn)其權威性。同時，對于某些地質(zhì)災害內(nèi)容如地震、泥石流、洪澇等應以地質(zhì)災害防治子法的形式在專門的立法文件中規(guī)定，對于已頒布實施的法律法規(guī)，在保持原有立法的基礎上，只需做出些微相應的調(diào)整和合理的布局，就可以逐步建立起我國地質(zhì)災害防治的立法體系，既在一定程度上節(jié)約了立法成本，又充分提高了地質(zhì)災害防治立法工作的成效。這種統(tǒng)一立法模式和分散立法模式相結合、中央立法和地方立法雙管齊下的立法形式是我國現(xiàn)今地質(zhì)災害防治立法的較佳選擇。

5.2保障人權原則，公開公正原則，權利義務一致原則，權力監(jiān)督原則

地質(zhì)災害防治法的基本原則可以歸納為保障人權、公開公正、權利義務一致、權力監(jiān)督的原則，這幾個基本原則體現(xiàn)了地質(zhì)災害防治立法的目的和要求，同時也是構建地質(zhì)災害防治法基本制度的重要基礎之一。保障人權原則不僅要求保障公民的生命權和財產(chǎn)權等基本權利在地質(zhì)災害中免受侵害和挽救損失，在賦予國家緊急狀態(tài)權的同時。我們也要考慮如何防止權力被濫用的可能性，防止政府權責范疇的不作為，不履行給付義務或履行瑕疵，而給受災民眾的人權帶來更大的損害。公正公開原則要求規(guī)范保護公民基本權利實現(xiàn)的行政程序；權利義務一致原則要求通過立法對政府權力進行合理的分配，警惕權力過分集中形成一家獨大的場面，又要防止多頭管理，權力太過分散而導致相互推諉扯皮，影響各部門職能的最大發(fā)揮，進而影響防災救災的工作進程。權力監(jiān)督的原則要求規(guī)范政府的公權力。切實依法行政，以權利、監(jiān)督、責任等制約政府公權

5.3完善地質(zhì)災害應急法律機制

地質(zhì)災害應急法律制度包括應急機構的設置、應急預案的制定、應急響應的啟動、應急的救援等機制。因此，就目前地質(zhì)災害防治工作來看，需要對地質(zhì)災害應急機構的設置做出明確規(guī)定，要完善地質(zhì)災害預警系統(tǒng)，要完善地質(zhì)災害應急預案制度。

5.4建立地質(zhì)災害救濟法律機制

法諺云：“無救濟則無權利?！睓嗬允级际桥c救濟緊密聯(lián)系的，公民權利即使在法律中規(guī)定得再完備，列舉得再全面，如若沒有相應的救濟措施、救濟程序的規(guī)定，這些法律字面上存在的權利將變得毫無意義。因此，在立法中，需要完善地質(zhì)災害行政救濟與補償制度，需要完善地質(zhì)災害防治法中法律責任的規(guī)定，需要建立地質(zhì)災害保險法律制度，這一系列的法律制度的出臺才能真正完善地質(zhì)災害防治制度的立法工作。

6結語

隨著地質(zhì)災害發(fā)生頻率的不斷增加，地質(zhì)災害防治制度的立法上升為地質(zhì)災害防治工作的重要依據(jù)和保障，是地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治工作的政策引導和法律依據(jù)。我國是一個地質(zhì)災害發(fā)生類型多，分布廣的國家，地質(zhì)災害災情越來越嚴重，靠以往的地質(zhì)災害防治法規(guī)已經(jīng)無法滿足現(xiàn)階段地質(zhì)災害防治工作要求，因此，必須針對目前地質(zhì)災害防治制度法規(guī)存在的問題，從立法角度來提高地質(zhì)災害法制層級，形成地質(zhì)災害防治制度的基本琺和核心法，為當前我國地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治制度提供一個法律平臺，對地質(zhì)災害防治機構進行職能的重新定位和調(diào)整。將所有機構聯(lián)合起來，加強細分防治措施的法制建設，進一步健全和完善地質(zhì)災害防治法律機制，才能為地質(zhì)工程中地質(zhì)災害防治工作提供有效可靠的法律依據(jù)。