問責(zé)官員復(fù)出的失范與規(guī)制

伍洪杏

〔摘要〕問責(zé)官員的復(fù)出不僅關(guān)系問責(zé)制的實施效果，而且關(guān)系群眾對黨和政府的信任，應(yīng)當(dāng)慎之又慎?，F(xiàn)實中，由于缺乏剛性制度約束，“可以”復(fù)出異化為“必然”復(fù)出、“應(yīng)當(dāng)”復(fù)出中的“正當(dāng)”缺位及“正當(dāng)”復(fù)出偏離“善”價值等失范現(xiàn)象，消解了行政問責(zé)制的權(quán)威，滋長了暗箱操作的腐敗空間，削弱了政府的公信力。為此，應(yīng)構(gòu)建完備的官員復(fù)出實體制度，作出嚴格的官員復(fù)出的程序性安排，對問責(zé)官員復(fù)出進行全程監(jiān)督，以規(guī)范官員復(fù)出。

〔關(guān)鍵詞〕問責(zé)官員復(fù)出，失范現(xiàn)象，危害，規(guī)制

〔中圖分類號〕Ｄ033〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）03-0108-05

2011年12月初媒體報道，2010年“宜黃事件” ①問責(zé)官員復(fù)出，使“官員復(fù)出”成了社會熱門話題?！? 〕 推行問責(zé)制是社會主義政治文明的重要內(nèi)容，是構(gòu)建責(zé)任政府的重要途徑。自2003年中國啟動“問責(zé)制”以來，有不少官員引咎辭職或者被問責(zé)。被問責(zé)官員能否復(fù)出，一直是個有爭議的話題。從國外的情況看，如果被問責(zé)官員屬于決策類或政務(wù)類官員，一旦被問責(zé)，復(fù)出的可能性微乎其微，除非是公眾原諒并重新通過選舉上臺。按照慣例，被問責(zé)官員應(yīng)該大部分不復(fù)出才對。然而，在中國被問責(zé)官員復(fù)出似乎成為官場“潛規(guī)則”，日益暴露出制度的軟肋。當(dāng)然，我們應(yīng)該一分為二地看待問責(zé)官員，對那些負有直接責(zé)任、道德思想嚴重敗壞的官員，應(yīng)該堅決地清除出干部隊伍，不能給其任何復(fù)出的機會；而對那些僅負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任或連帶責(zé)任被問責(zé)的官員，不能一棒子打死，在制度層面上應(yīng)該允許他們有復(fù)出的機會。由此可見，能否適度抬高官員復(fù)出的門檻，進一步從制度上對官員復(fù)出進行規(guī)范，成為問責(zé)制改革的重要內(nèi)容。

一、問責(zé)官員復(fù)出中的失范現(xiàn)象

政治活動的核心是如何產(chǎn)生官員，官員復(fù)出作為一種修復(fù)機制，本應(yīng)承載著政治活動的理性之光。〔2 〕 被問責(zé)官員再受任命，不僅事關(guān)問責(zé)制的實施效果，而且關(guān)涉群眾對黨和政府的信任度，應(yīng)當(dāng)更加慎重，不僅要根據(jù)被問責(zé)官員的所問事由區(qū)別對待，還要對其進行嚴格的追蹤考察，并讓公眾能夠參與考察。這有利于公民對問責(zé)官員的認可，從而積極地配合其復(fù)出以后的工作，以便其在新的崗位上更好地為人民服務(wù)。但現(xiàn)實中，由于缺乏剛性的制度約束，官員復(fù)出失范現(xiàn)象時有發(fā)生。

（一）慣例復(fù)出：“可以”復(fù)出異化為“必然”復(fù)出。從現(xiàn)實來看，“下馬”官員復(fù)出不是什么新鮮事，也不是不能復(fù)出，問題在于復(fù)出是否為“必然”。有些官員的復(fù)出只是鉆了黨和國家法律法規(guī)的空子，把“可以”復(fù)出異化為“必然”復(fù)出。十一屆全國人大常委會第十三次會議審議的行政監(jiān)察法修正案草案，對受行政處分官員的解除程序作出了如下規(guī)定：受處分人的處分期限滿了，要由監(jiān)察機關(guān)及時解除處分，對本人沒有影響，今后的晉升、晉級不再受處分的影響。處分期限滿仍可合法的晉升。《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定：“解除處分后，晉升工資檔次、級別和職務(wù)不再受原處分的影響?！钡瑫r還規(guī)定：“解除降級、撤職處分的，不視為恢復(fù)原級別、原職務(wù)?！?009年出臺的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》規(guī)定：引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。一般而言，對于頻繁復(fù)出而又頻繁落馬的官員來說，應(yīng)該設(shè)立永久性禁止其擔(dān)任官員職務(wù)的規(guī)定。然而，中央關(guān)于“一年禁用”的強制性規(guī)定，到了一些地方卻成了“一年之后即用”的普遍做法。這種變通雖然未必符合《暫行規(guī)定》的政策意圖，但為問責(zé)官員復(fù)出作了理論上的輔墊?！翱梢詮?fù)出”畢竟不是“應(yīng)該復(fù)出”，更不是“必然復(fù)出”?？蓪嶋H運作中，由于其政策彈性空間大，且涉及復(fù)出的程序少，期滿復(fù)出似乎早被預(yù)先設(shè)定，致使現(xiàn)實中正當(dāng)復(fù)出與不正當(dāng)復(fù)出魚龍混雜，以致社會戲稱問題官員幾乎100%復(fù)出。

（二）秘密復(fù)出：“應(yīng)當(dāng)”復(fù)出中的“正當(dāng)”缺位。與公開、高調(diào)、嚴厲的“問責(zé)”相對應(yīng)，“復(fù)出”往往是神秘、低調(diào)與從寬的。秘密復(fù)出就是指被問責(zé)官員復(fù)出過程不公開、不透明，即絕大多數(shù)的被問責(zé)官員都是在公眾不知情的情況下神秘、悄然復(fù)出，既沒有任職前的公示，也沒有任職后的告示，往往是在其就職一段時間后經(jīng)“網(wǎng)絡(luò)紀(jì)檢員”曝光后才發(fā)現(xiàn)他們“復(fù)出行蹤”的。這種缺乏公開性和透明度的復(fù)出引發(fā)了社會公眾對問責(zé)制的權(quán)威性、領(lǐng)導(dǎo)干部任用的公開性和被問責(zé)官員復(fù)出合法性的質(zhì)疑。被問責(zé)官員復(fù)出的信息不公開，其復(fù)出的原因、理由和程序，公眾皆一無所知，復(fù)出過程具有濃厚的暗箱操作色彩。

官員復(fù)出本來就不是國家機密，也不是商業(yè)秘密或個人隱私，理當(dāng)公開透明。問題官員是否獲得重新任命，民意考量不應(yīng)被省略，復(fù)出過程也應(yīng)置于群眾監(jiān)督之中。然而現(xiàn)實生活中的“秘密復(fù)出”致使一些本來 “合理” 復(fù)出的官員，由于缺乏程序上的合法性，缺乏公開、透明，因而無法消除“復(fù)出”是否正當(dāng)?shù)馁|(zhì)疑。站在被問責(zé)官員的角度，缺乏合理解釋的低調(diào)復(fù)出，“名不正言不順”，履行新職時無法心無旁騖地開展工作。這種以“密室行政”代替“陽光任免”，置相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部任免程序及規(guī)定于不顧，極大地挑戰(zhàn)了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（三）無痛復(fù)出：“正當(dāng)”復(fù)出中偏離“善”價值。公共權(quán)力的產(chǎn)生來源于公共目的的需要，公共權(quán)力的合法性來源于公眾的認可。官員任免關(guān)系民生，牽扯公共利益，實為民主之大事。被問責(zé)官員復(fù)出，其權(quán)力來源，更離不開民意基礎(chǔ)。按照某些官員的說法，“某某復(fù)出不違反規(guī)定”，我們姑且承認其行為符合某些規(guī)定而具有形式上的正當(dāng)性，但不違反規(guī)定只是“選人用人”最起碼的要求，還要看所用之人是否愿意、是否有能力為人民服務(wù)。公眾對被問責(zé)官員復(fù)出微詞頗多，不僅是因為所謂程序合法不合法的問題，更多的是由于官員“無痛復(fù)出”刺激了公眾的神經(jīng)，傷害了民眾的感情，背離了“公眾利益”。“無痛復(fù)出”指的是官員在復(fù)出時其職務(wù)、級別變動較小，有的“官復(fù)原職”，有的“異地任職”，有的甚至是“異地升遷”，很少有降職者。試想想，面對那些風(fēng)采依舊的官員們，那些因喝了含三聚氰胺奶粉而死去的孩子們能復(fù)活嗎？那些“大頭娃娃”能康復(fù)嗎？那些“受傷害”的親人們能得到心靈的慰藉嗎？從現(xiàn)實情況看，這些“無痛復(fù)出”不顧民意容忍限度，是對民意的挑釁。

人們有理由質(zhì)疑：啟用問責(zé)官員與否的首要價值是對黨的事業(yè)和人民負責(zé)，還是對官員利益負責(zé)？我們有必要引入行政倫理對此進行道德審查。問題官員往往對人民的生命或財產(chǎn)安全造成過深深的傷害，老百姓的情感是淳樸的，對問責(zé)官員的復(fù)出，老百姓之所以反應(yīng)強烈，就是因為害怕再一次受到傷害。問責(zé)制如果沒有起到應(yīng)有的威懾作用，那么老百姓的“生命（或財產(chǎn)）安全”就會再一次受到潛在威脅。假如官員復(fù)出的程序僅僅成為一種形式上的手段，無法在官員復(fù)職環(huán)節(jié)采納民意，那么就違背了程序正義原則。沒有得到民意的認可，像“宜黃事件”責(zé)任官員這樣“符合規(guī)定”的復(fù)出，舍棄了“問責(zé)”的實質(zhì)意義，喪失了“善”的價值。即便有相關(guān)法律作為執(zhí)行依據(jù)，仍無法取得民眾的諒解，也就很難獲得民眾的支持。

二、問責(zé)官員復(fù)出失范的危害

問責(zé)官員復(fù)出的失范，不僅是置制度于妄聞，消解了行政問責(zé)制的權(quán)威，使問責(zé)制度面臨合法性危機，更是對民意的漠視，影響了和諧的干群關(guān)系，破壞了社會的和諧與穩(wěn)定，更是對民主的踐踏，降低了政府公信力，弱化了黨的執(zhí)政能力。

（一）消解了行政問責(zé)制的權(quán)威。有效的行政問責(zé)制能對其他官員起到應(yīng)有的震懾和警示作用。但現(xiàn)實中，問題官員被問責(zé)一段時間后，幾乎100%復(fù)出，存在“高調(diào)問責(zé)、低調(diào)復(fù)出，公開問責(zé)、悄然復(fù)出，從嚴問責(zé)、從寬復(fù)出，本地問責(zé)、異地復(fù)出”等不合理現(xiàn)象，無疑是對行政問責(zé)權(quán)威的消解。撤職、引咎辭職、責(zé)令辭職，更像“帶薪休假”。一些“德”“才”倍受質(zhì)疑的“問題干部”，在洶洶民意的輿論壓力下被問責(zé)去職，緊接著又“神秘秘”、“靜悄悄”地復(fù)出。問責(zé)官員似乎成為了一種權(quán)宜之計，僅僅只是為了平息重大問題發(fā)生后民眾的憤怒情緒，反而給官員制造了一個“避風(fēng)港”，甚至還可以說是違法亂紀(jì)干部的“護身符”，使問責(zé)異化為一種“政治秀”。

一些被問責(zé)的官員之所以輕易復(fù)出，是因為從實質(zhì)上講當(dāng)初問責(zé)就是偽問責(zé)，是假裝問責(zé)，是被動問責(zé)，是權(quán)宜之計的問責(zé)，是為了搪塞民意、平息眾怒，這樣的問責(zé)不真誠，是象征性的。因此過一段時間，不顧社情民意急著去“平反”，一邊是“高高舉起”的問責(zé)風(fēng)暴，一邊是“輕輕落下”的復(fù)出通道，這樣的問責(zé)使問責(zé)制拘泥于形式，難以形成真正的威懾力。這不僅違背了問責(zé)制對失職者進行懲罰的初衷，也降低了公眾對公共政策的信任感，弱化了問責(zé)對其他官員應(yīng)有的警示和教育意義，還會讓行政問責(zé)成為笑柄?？梢哉f，偽問責(zé)比不問責(zé)更可怕，如果說不問責(zé)，尚可證明權(quán)力裝聾作啞，是權(quán)力的傲慢與偏見的話，那么偽問責(zé)則展現(xiàn)了權(quán)力的奸滑和自負，是玩弄民意。它帶來的直接危害是弱化了行政問責(zé)的權(quán)威性，消解了行政問責(zé)的威懾力，也難以督促官員負責(zé)任地行政。

（二）滋長了暗箱操作的腐敗空間。用人腐敗是最大的腐敗。當(dāng)前，在個別地方，“任人唯親、任人唯近”的選拔原則成為用人潛規(guī)則。秘密復(fù)出違背信息公開條例，官員復(fù)出的依據(jù)、過程和方式等都避開了民眾的知情、參與和監(jiān)督，這種“秘密行政”是典型的“暗箱操作”。提拔任用優(yōu)秀干部，尚要經(jīng)過考核、審查、公示、試用等程序，何況對于一個曾犯過嚴重錯誤的被免官員？秘密復(fù)出是權(quán)力運作者的“暗箱操作”，以此來欺騙愚弄上級黨政機關(guān)和人民群眾，是典型的用人腐敗。

秘密復(fù)出中暗箱操作滋長的權(quán)力腐敗空間，使一些地區(qū)的干部“抱成團”、部門“連成片”，形成“權(quán)力聯(lián)盟”。由于民眾缺乏對官員選拔、任用、復(fù)出等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，使行政問責(zé)過程中的“丟車保帥”也成為可能。即發(fā)生了重大責(zé)任事故，往往是下屬承擔(dān)了全部責(zé)任，上級擺脫了一切干系。所丟之“車”因?！皫洝庇泄?，風(fēng)聲一過，迅速復(fù)出，有的甚至還要提上一級，換個好地方，過上好日子，也就是“帥”對“車”的回報。也有些地方的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)，置黨紀(jì)國法于不顧，在干部選拔任用上任人唯親，打壓其他德才兼?zhèn)涞娜瞬?。?dāng)他圈內(nèi)的某位干部被迫去職時，往往出現(xiàn)無人勝任的局面，這也為該官員找到了復(fù)出的“正當(dāng)”理由。致使一些被問責(zé)官員沒有真正受處分，而是裝裝樣子，避一避風(fēng)頭，過后再悄悄地給他換個“頂戴”或者秘密地換個地方繼續(xù)“當(dāng)官”。致使問責(zé)官員秘密復(fù)出泛濫，即使被網(wǎng)友爆料，其結(jié)果也是不了了之。

（三）削弱了政府的公信力。政府公信力是人民群眾對政府的信任度和滿意度的一種評價，是社會公眾對政府整體形象的一種反饋，反映了政府行政能力的客觀結(jié)果，體現(xiàn)了政府工作的法治建設(shè)程度、服務(wù)程度、民主程度和權(quán)威性。行政問責(zé)就是要讓責(zé)任人付出失職的代價，這是一種帶來地位、名譽、經(jīng)濟損失的后果，并以此警示其他人引以為戒。因此，被問責(zé)官員再受任命，不僅關(guān)系到問責(zé)制本身的效果，而且關(guān)系到群眾對黨和政府的信任度。那些失去做官責(zé)任、做人良心官員的復(fù)出必然會引起社會的強烈反響，易使群眾喪失對政府的信任。而對于“初犯式”官員的復(fù)出，也不僅要程序正當(dāng)，更重要的是實質(zhì)正義，即復(fù)出應(yīng)該是“低位復(fù)出”，而不是平級復(fù)出抑或高位復(fù)出。然而，現(xiàn)實生活中多數(shù)被問責(zé)官員復(fù)出時的職務(wù)、級別變動較小，有的“官復(fù)原職”，有的“異地任職”，有的甚至是“異地升遷”，很少有降職者。這種“無痛復(fù)出”不顧民意容忍度，是對民意的挑釁，不僅影響了和諧的干群關(guān)系，更重要的是有損政府公信力。

古語云：政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心。在民主法制日益完善的今天，政府是否能夠得到廣大民眾的擁護和認可主要取決于政府公信力的高低。問題官員帶“病”復(fù)出，又如何能夠撫平在重大公共事件中倍感疼痛民眾的心靈。問責(zé)官員無痛復(fù)出使政府行為與公眾期望之間產(chǎn)生巨大差距，使公眾產(chǎn)生巨大的心理落差，這必然損害公眾對政府的滿意度和信任度。而對問題官員的“高度容忍”，又何嘗不是對“蠢蠢欲動”官員們的負面激勵！在民主政治時代，不僅官員必須時刻處在民眾的監(jiān)督中，政治程序也應(yīng)遵循基本的政治倫理。違紀(jì)官員及其所在組織需承擔(dān)相應(yīng)的政治后果，否則就有違社會公正。公正失守之時就是洶洶民意爆發(fā)之日，官員復(fù)出當(dāng)慎之又慎！像2001年10月因犯賭博錯誤被處以黨內(nèi)嚴重警告、免去鎮(zhèn)黨委書記職務(wù)的蔣宗明，一個月后即復(fù)出任溫嶺市市區(qū)商業(yè)街建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，在履新期間，被委以重任的他卻利用職務(wù)便利，多次收受賄賂，最終落得被判刑11年6個月的下場。〔3 〕 此類問題官員帶病復(fù)出，傷及公民的情感，讓人民不高興，遭殃的是一方百姓，損害黨和政府的形象，必將流失寶貴的政治資源，甚至有可能付出沉重的政治代價。

三、問責(zé)官員復(fù)出失范的規(guī)制

問責(zé)官員復(fù)出失范的原因諸多，既有問責(zé)官員復(fù)出的制度缺失，如現(xiàn)有制度涉及官員復(fù)出的規(guī)定少、程序少以致操作起來彈性空間大，也有問責(zé)官員復(fù)出監(jiān)督機制不完善，如異體問責(zé)的主體缺位，公眾與媒體監(jiān)督不到位等。規(guī)制官員復(fù)出行為，應(yīng)盡快完善官員復(fù)出機制，加強對被免職官員的跟蹤考核。只有達到一定條件，且經(jīng)過嚴格程序，組織部門才能重新起用，還要向社會公示，使官員復(fù)出逐步制度化、規(guī)范化與透明化。

（一）構(gòu)建完備的官員復(fù)出實體制度。完備的制度體系是規(guī)范官員復(fù)出的基礎(chǔ)。然而，迄今我國尚無一部專門的行政問責(zé)法律，更沒有全國統(tǒng)一的關(guān)于問責(zé)官員復(fù)出的法律規(guī)范。關(guān)于問責(zé)官員的復(fù)出規(guī)則，只是零星地散見于若干規(guī)范性文件中。建立健全官員復(fù)出相關(guān)制度體系，修改、增補關(guān)于官員復(fù)出的條文與細則顯得緊迫而重要，在條件成熟時還要制定一部統(tǒng)一的問責(zé)官員復(fù)出法律，使官員復(fù)出有法可依。

首先，完善我國干部選拔任用制度，細化官員復(fù)出的規(guī)定。應(yīng)完善干部選拔任用制度，對問責(zé)官員任用條件、具體時限、程序與公示等都作出具體詳細的規(guī)定，增強制度的可操作性。并實施全程記實、有關(guān)事項報告、任職備案等配套措施，盡可能全程記錄問責(zé)官員的任用情況，執(zhí)行嚴格報告制度，加強實地審核，強化監(jiān)督檢查。2010年出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》，明確對所選拔任用的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)的違法違紀(jì)情況，根據(jù)不同的情形，追究不同責(zé)任人的責(zé)任。這有利于嚴肅處理干部選拔任用工作中的違規(guī)違紀(jì)行為，防止用人失察失誤，嚴防問責(zé)官員復(fù)出中的用人腐敗。

其次，建立問責(zé)官員信息檔案制度，對問責(zé)官員進行分類管理。將被問責(zé)官員問責(zé)之前的崗位、表現(xiàn)（包括政治績效、個人生活作風(fēng)等）、被問責(zé)的事由、所承擔(dān)的責(zé)任、問責(zé)期間的表現(xiàn)、問責(zé)考察期限等內(nèi)容建立檔案，并進行分類管理，以此作為官員復(fù)出的依據(jù)。問責(zé)官員能否復(fù)出，一方面應(yīng)該考慮其主觀過錯程度。如果問責(zé)官員存在故意或重大過失，其明顯不具備敬業(yè)守法、盡職盡責(zé)的素質(zhì)，不適宜復(fù)出。如果問責(zé)官員本身只存在一般過失，主觀過錯程度輕微的，可以復(fù)出?！? 〕 另一方面要對官員承擔(dān)的責(zé)任進行分類，對承擔(dān)過失責(zé)任、道德責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任等不同類型的問責(zé)官員在復(fù)出時進行分類管理。對于因工作過失而問責(zé)的官員，經(jīng)過業(yè)績考核、道德考核等程序后可以復(fù)出；如果官員由于違反倫理道德和職業(yè)道德而被問責(zé)，則不予復(fù)出的機會；對于因重大政治責(zé)任和法律責(zé)任而失職的官員一般不予復(fù)出?！? 〕

最后，完善問責(zé)官員復(fù)出制度，明確不同類型問責(zé)的復(fù)出要求。在《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中，因問責(zé)而去職的情況主要有三種：引咎辭職、責(zé)令辭職和免職。在這三種問責(zé)方式中，責(zé)任程度逐級遞增，即引咎辭職最輕，責(zé)令辭職次之，免職是最嚴厲的問責(zé)方式。承擔(dān)的責(zé)任不同，復(fù)出的條件也應(yīng)有所區(qū)別。如把“中秋節(jié)寫成端午節(jié)”等問題而被問責(zé)的官員與在“黑磚窯事件”、“宜黃事件”等社會影響極其惡劣的事件中被問責(zé)的官員，責(zé)任大小不一樣，承擔(dān)責(zé)任的形式也不同，在復(fù)出的條件、時間、職位規(guī)定上也應(yīng)該有所不同。在復(fù)出的時限方面，引咎辭職官員的復(fù)出時間應(yīng)當(dāng)最短，可以考慮設(shè)為一年，免職官員的復(fù)出時間應(yīng)當(dāng)最長，可以考慮設(shè)為兩年。另外，在問責(zé)官員復(fù)出級別的設(shè)定上，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的問責(zé)方式及其所承擔(dān)責(zé)任的大小有所區(qū)別，如：引咎辭職可以平級復(fù)出，后兩者降級復(fù)出，無論如何不能提拔復(fù)出，這是一個社會共識底線。 〔6 〕

（二）作出嚴格的官員復(fù)出的程序性安排。規(guī)范的復(fù)出程序是規(guī)制官員復(fù)出的關(guān)鍵?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中規(guī)定，選拔任用黨政干部必須經(jīng)過民主推薦提出考察對象；對確定的考察對象，要進行嚴格考察；應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限由黨委（黨組）集體討論作出任免決定；實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職前公示制度；等等。對問責(zé)官員的復(fù)出應(yīng)更加慎重，在程序上應(yīng)更加嚴格，應(yīng)該經(jīng)過嚴格的提名程序、考察程序、公示程序以及試用程序等，通過規(guī)范的程序來保障和實現(xiàn)人民群眾的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

首先，提名與推薦。民主提名推薦應(yīng)作為官員復(fù)出的必經(jīng)程序，且必須由組織集體通過民主程序推薦，防止個別領(lǐng)導(dǎo)干部“任人唯親”，大搞“一言堂”。經(jīng)提名以后，上級黨組織應(yīng)主持召開由黨委成員、人大常委會、政府、政協(xié)的黨組成員或者全體領(lǐng)導(dǎo)成員、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)成員以及其他需要參加的人員出席的推薦會，公布擬推薦職務(wù)、擬任職時間和相關(guān)要求。

其次，聽證與考察。官員復(fù)出不能罔顧民意，要通過聽證與考察聽取民眾的意見。聽證的主要目的就是獲得“民意通行證”。考察標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)公開，考察內(nèi)容應(yīng)當(dāng)全面，考察項目應(yīng)當(dāng)量化，考察結(jié)果應(yīng)當(dāng)公示。對擬復(fù)出的人員要進行嚴格的審核調(diào)查，看其是否符合法律、法規(guī)和規(guī)章中復(fù)出的條件，并從理念、道德、知識、能力、工作業(yè)績等方面來看其是否具有重新任用的價值。

再次，公示與評議。問責(zé)官員一旦經(jīng)過組織討論決定重新任用，就要對其個人的信息檔案進行公示，即對擬復(fù)出人員的被問責(zé)原因、復(fù)出主要理由、擬復(fù)出的職位等“信息檔案”進行公示，看其是否符合法律、法規(guī)中復(fù)出的條件，并從理念、道德、知識、能力、工作業(yè)績等方面來看其是否具有重新任用的價值。通過公示使民眾對其從問責(zé)到復(fù)出的整個過程有一個清晰的認識，以減少公眾的質(zhì)疑。

最后，任命與試用。黨組織召開會議討論決定問責(zé)官員的任免事項，必須有2/3以上的成員到會，討論時“一把手”應(yīng)最后表態(tài)。組織討論決定任命后，問責(zé)官員在新的工作崗位上要有一定的試用期，時間應(yīng)當(dāng)比新選拔任用官員的試用期長，以兩年為宜。并在試用期過后接受嚴格考核，對符合任用標(biāo)準(zhǔn)的正式任命使用，對不符合標(biāo)準(zhǔn)的要予以罷免，以防止缺乏“勝任力”的黨政干部重新“為害一方”。

（三）對問責(zé)官員復(fù)出進行全程監(jiān)督。有效的監(jiān)督是規(guī)范官員復(fù)出的保障，權(quán)力一旦離開監(jiān)督，必然導(dǎo)致異化。問責(zé)官員違規(guī)復(fù)出，是權(quán)力監(jiān)督不到位的結(jié)果。針對目前我國問責(zé)官員復(fù)出中監(jiān)督嚴重缺位的狀況，需要對其進行全程監(jiān)督，使事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督連成一體。只有如此，問責(zé)官員復(fù)出才能凸顯社會公平正義，讓人民真正滿意。

首先，對問責(zé)官員進行跟蹤監(jiān)督。對問責(zé)官員的復(fù)出可以實行健全和完善“警察巡邏式監(jiān)督”和“消防員救火式監(jiān)督”?！熬煅策壥奖O(jiān)督” 即官員復(fù)出的事前監(jiān)督、過程監(jiān)督和事后監(jiān)督要連成一體，以降低權(quán)力異化運作的道德風(fēng)險，從而預(yù)防權(quán)力腐敗、規(guī)范權(quán)力運作、保障程序正義；“消防員救火式監(jiān)督”注重權(quán)力運作后果的獎懲追究，二者相互結(jié)合，有機地統(tǒng)一起來，對出現(xiàn)問題的復(fù)出事件進行嚴查、深挖、重辦、嚴懲，保證其告誡、警醒的作用。〔7 〕 當(dāng)然，還要強化監(jiān)督執(zhí)行力，及時向社會反饋監(jiān)督結(jié)果，對出現(xiàn)違規(guī)復(fù)出的現(xiàn)象予以制止、糾正，實現(xiàn)官員復(fù)出制度的法治化。否則，再好的制度也會形同虛設(shè)。

其次，充分發(fā)揮人民群眾和新聞媒體監(jiān)督作用。我們要在強化人大的問責(zé)監(jiān)督主體作用，加強民主黨派和其他國家機關(guān)的監(jiān)督的同時，充分發(fā)揮廣大民眾的監(jiān)督作用，確保新聞媒體報道的獨立性與規(guī)范性。要完善群眾舉報投訴制度，拓寬群眾監(jiān)督渠道，依法保障人民群眾監(jiān)督政府的權(quán)利。支持新聞媒體對違法或者不當(dāng)行政行為進行曝光。對人民群眾檢舉、新聞媒體反映的問題，行政機關(guān)要認真調(diào)查、核實，及時依法作出處理，并將結(jié)果向社會公布。當(dāng)然還要強化監(jiān)督執(zhí)行力，在官員復(fù)出問題上，及時向社會反饋監(jiān)督結(jié)果，對出現(xiàn)違規(guī)選拔、任用、復(fù)出的現(xiàn)象予以制止、糾正，實現(xiàn)用人制度的法治化。

“問責(zé)官員”復(fù)出是行政問責(zé)的延續(xù)，也是對問責(zé)效果的檢驗。提升行政問責(zé)的有效性，必須對官員復(fù)出進行科學(xué)的制度設(shè)計。規(guī)范化、制度化的官員復(fù)出機制是解決當(dāng)前我國問責(zé)官員復(fù)出困境的根本路徑，也是完善行政問責(zé)制度、保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效途徑，更是責(zé)任政府建設(shè)的又一突破口。

注釋：

①2010年9月10日，江西宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)發(fā)生拆遷自焚事件，3人被燒成重傷，其中1人搶救無效死亡。事發(fā)后，時任縣委書記邱建國率隊在機場攔截欲赴京接受采訪的拆遷戶家屬，時任縣長蘇建國率人到醫(yī)院搶奪死者尸體，事件經(jīng)媒體曝光后，輿論一片嘩然。事發(fā)后7天，撫州市委對8名責(zé)任人作出處理決定，其中負有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的邱建國、蘇建國被立案調(diào)查，但是此后一直未見有調(diào)查結(jié)論公布。2011年12月2日，新?lián)嶂菥W(wǎng)新聞披露：“傳江西宜黃縣前縣長蘇建國復(fù)出，出任撫州市公路局局長，這是宜黃事件后首位官員出任新職?！彪S后網(wǎng)上稱宜黃縣原縣委書記邱建國也已出任撫州金巢開發(fā)區(qū)管委會主任。

參考文獻：

〔1〕新華社南昌.江西宜黃因強拆被免職官員復(fù)出 被指漠視民意〔EB/OL〕.新浪網(wǎng)，2011-12-05.

〔2〕楊敏.官員復(fù)出的制度漏洞〔J〕.決策，2009，（4）.

〔3〕馮偉祥.問題官員免職一月調(diào)別處復(fù)職 多次受賄再落馬〔N〕. 浙江工人日報，2010-04-30.

〔4〕李松.問題官員憑什么東山再起 厘清官員復(fù)出機制是關(guān)鍵〔J〕.決策探索，2008，（10）.

〔5〕袁文姝. 分類管理與跟蹤評估:問責(zé)官員復(fù)出的機制完善〔N〕.中國社會科學(xué)報，2011-08-30.

〔6〕劉美萍.論問責(zé)官員復(fù)出機制的構(gòu)建——兼談《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》〔J〕.成都行政學(xué)院學(xué)報，2010， （2）.

〔7〕梁棟，等.當(dāng)前我國官員問責(zé)復(fù)出機制的失范與完善〔J〕.當(dāng)代世界與社會主義，2010，（1）.

責(zé)任編輯周榮