政策試驗(yàn)的困境與展望

萄紅禮

政策試驗(yàn)，是在一項(xiàng)公共政策出臺之前，為了探索清楚該項(xiàng)政策的可行性、必要性和風(fēng)險，近期作示范，長遠(yuǎn)探路子，為決策提供參考，為政策在面上鋪開而作的實(shí)踐性試驗(yàn)，一般操作的要求是“風(fēng)險可控、封閉運(yùn)行”，具有政策“儲備、試驗(yàn)、示范、帶動”的作用。鳳岡縣是貴州省第四輪農(nóng)村改革試驗(yàn)試點(diǎn)縣，從2010年開始，在全省探索以土地及其附著物財產(chǎn)權(quán)為重點(diǎn)的“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試驗(yàn)”，著重在法律、法規(guī)、政策“非限即可、非禁即許”，但缺乏具體操作辦法的空間進(jìn)行探索。通過“三資轉(zhuǎn)換”，實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民、還權(quán)賦能，并配套基層管理體制、農(nóng)村金融制度等變革。

一、鳳岡縣農(nóng)村改革試驗(yàn)情況簡介

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能不充分是阻礙發(fā)展的癥結(jié)所在，改革試驗(yàn)方案突出解決產(chǎn)權(quán)的問題，讓“權(quán)”與“利”得到充分結(jié)合，實(shí)現(xiàn)有恒產(chǎn)者有恒心。

1探索確權(quán)頒證擴(kuò)面，資源變資產(chǎn)

在林權(quán)確權(quán)頒證總體完成的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)開展茶園、果園、農(nóng)村房產(chǎn)(宅基地和廠房)、機(jī)械設(shè)備等的確權(quán)頒證。具體做法是：由農(nóng)村資源持有人提交申請，經(jīng)組議事會、村委會同意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府復(fù)核簽字后，持相關(guān)資料向行政主管部門辦理。各行政主管部門在受理登記申請材料后，通過實(shí)地勘測、調(diào)查分析、會議研究等多種方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，最后頒發(fā)權(quán)屬證書。改革試驗(yàn)至今，頒發(fā)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證書1241本、茶園產(chǎn)權(quán)證書198本(23206畝)、果園產(chǎn)權(quán)證書2本。完成確權(quán)勘界的用地139萬畝，占全縣140萬畝集體林地的99.6％，共發(fā)(換)全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證73910本。

2探索農(nóng)村資產(chǎn)評估，資產(chǎn)變資本

針對評估機(jī)構(gòu)少，條件嚴(yán)格，要求復(fù)雜，收費(fèi)較高的實(shí)情，鳳岡縣采取了以下做法：一是成立評估中介機(jī)構(gòu)。成立縣級評估委員會，對全縣的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和調(diào)度。二是出臺評估辦法。制定出臺行業(yè)評估辦法，并印刷成冊，對資產(chǎn)評估的評估標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體界定。三是明確評估程序。農(nóng)民根據(jù)自己的產(chǎn)權(quán)自評，再由評估委員會組織復(fù)核評估，出具價值評估報告書。評估方式創(chuàng)新突破了機(jī)構(gòu)缺失的瓶頸制約，提高了評估效率，獲得認(rèn)可，并節(jié)省了大筆費(fèi)用。

3探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易入市，讓產(chǎn)權(quán)充分發(fā)揮作用

一是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換為信貸資本。拓展了農(nóng)村資源的融資功能，讓農(nóng)民能以自己的資產(chǎn)抵押擔(dān)保貸款，解決了農(nóng)村融資難題。二是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金資本。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，為林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、茶園(果園、山林等)經(jīng)營權(quán)通過協(xié)商、拍賣等方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。三是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換為股權(quán)資本。農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)評估后，折價人股到農(nóng)民專業(yè)合作社或涉農(nóng)企業(yè)，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換為股權(quán)資本，同時提高了農(nóng)民的組織化程度，推動了特色產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。全縣茶園抵押貸款4870萬元，面積10000畝；林權(quán)抵押貸款1263萬元；農(nóng)村房屋抵押貸款271萬元；32家農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)以生產(chǎn)設(shè)備辦理抵押貸款7650萬元。

4探索預(yù)警防范機(jī)制，規(guī)避改革試驗(yàn)隱存風(fēng)險

一是通過縣級擔(dān)保公司，針對自然風(fēng)險和市場風(fēng)險較大的茶葉、林業(yè)等產(chǎn)業(yè)，對金融部門需要規(guī)避風(fēng)險的貸款，由擔(dān)保公司進(jìn)行市場擔(dān)保。二是建立縣級收儲中心。當(dāng)茶園、山林等產(chǎn)權(quán)作為抵押物貸款時，因不可預(yù)知的自然災(zāi)害或其他因素?zé)o法償還貸款時，由收儲中心對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行收儲，通過投入收儲本金，實(shí)現(xiàn)收儲資產(chǎn)的保值升值，政府對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款進(jìn)行“托市運(yùn)行”，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇險筑起“防火墻”。

二、改革試驗(yàn)在深入運(yùn)行中存在的困難和問題

部分基層干部紛紛表示進(jìn)一步推廣改革試驗(yàn)成果難度加大，深入推進(jìn)存在一定困難。具體說來，存在的困難和問題有以下幾個方面。

1創(chuàng)新的空間越來越小

從改革開放至今，一方面法律法規(guī)不斷完善，另一方面管理也越來越嚴(yán)格，尤其是“銀根”和“地根”的交相約束，固化了二元結(jié)構(gòu)，使改革試驗(yàn)難以深入地推行。比如，國務(wù)院出臺“農(nóng)民住宅不得向城市居民出售、也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”；國土資源部出臺“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”；《擔(dān)保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。最高人民法院“關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋”第十五條明確：“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。對因此造成的損失，當(dāng)事人有過錯的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相當(dāng)?shù)拿袷仑?zé)任”。這些規(guī)定均不利于激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素。如果進(jìn)行試驗(yàn)的政策產(chǎn)生了矛盾糾紛要依法調(diào)解，就會導(dǎo)致幾個情況：一是引起干部群眾對改革試驗(yàn)的懷疑甚至否定；三是上級部門有可能會依法對改革試驗(yàn)的干部進(jìn)行問責(zé)；三是影響穩(wěn)定；四是動搖改革試驗(yàn)的信心。

2政策利好但支撐不足

以鳳岡縣的涉農(nóng)貸款為例，鳳岡縣的金融部門主要是農(nóng)行、農(nóng)信社和郵儲行，對農(nóng)村放貸以農(nóng)信社為主。2011年1月至7月1日，鳳岡縣存款額為29.5億，農(nóng)信社占16.3億，占比為55％；貸款額為15.7億，農(nóng)信社占11.7億，占比為75％。從農(nóng)信社來看，目前由于金融主管部門對存貸比和準(zhǔn)備金率的規(guī)定，農(nóng)信社今年上半年放貸已超過10億元的警戒線，很多農(nóng)民拿著產(chǎn)權(quán)證和評估結(jié)果要求貸款發(fā)展產(chǎn)業(yè)，卻無款可貸，直接抑制了農(nóng)民的貸款需求。由于布點(diǎn)成本高、利潤低，其他金融單位在農(nóng)村的市場基本萎縮。另一方面，由于準(zhǔn)入門檻嚴(yán)格，新型農(nóng)村金融組織發(fā)育不足。同時，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展不充分，分?jǐn)偛涣朔刨J風(fēng)險，也是金融部門惜貸的原因之一。此外，改革試驗(yàn)起步的財力和人力支撐也嚴(yán)重不足。以鳳岡縣的確權(quán)工作為例，在6個試點(diǎn)村開展試驗(yàn)工作階段就用了500萬工作經(jīng)費(fèi)，動用了全縣的相關(guān)技術(shù)力量奮戰(zhàn)攻堅(jiān)。如果在全縣推開，人力、物力和技術(shù)將形成制約。

3改革試驗(yàn)形式多種多樣

目前的改革試驗(yàn)有多種形式，從層次來看，有國家級的、有省級的、有市級的，有縣級的。從組織領(lǐng)導(dǎo)來看，有黨委政府統(tǒng)籌的，有部門自己抓單項(xiàng)的。從內(nèi)容來看，有綜合性的，如國務(wù)院批復(fù)的多個綜改試驗(yàn)區(qū)，國務(wù)院對各省市區(qū)出臺的具體支持措施，對自然地理位置、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)趨同的地方的支持措施等。還有非政府組織以及一些民間人士開展的非政府主導(dǎo)的試驗(yàn)。這些試驗(yàn)各有特色、各有優(yōu)劣、各有權(quán)重，都在爭相向決策層提供決策參考。

三、促進(jìn)改革試驗(yàn)成果進(jìn)一步深入和完善的建議

有人認(rèn)為在法律法規(guī)日趨完善的情況下，做政策試驗(yàn)已經(jīng)沒有必要。其實(shí)，在改革進(jìn)入深水區(qū)，對于積重難返的深層次問題，如果在面上鋪開，有可能引起社會的動蕩，所以，更需要開展政策試驗(yàn)。

1建立符合改革試驗(yàn)特點(diǎn)的考評機(jī)制和避險機(jī)制

改革試驗(yàn)沒有現(xiàn)成的道路可走，是在法律法規(guī)“非限即可、非禁即許”的領(lǐng)域摸著石頭過河，有可能觸及部門的利益，甚至無意中碰觸到現(xiàn)行法

律法規(guī)和政策的紅線。因此，對于像鳳岡這樣真抓實(shí)干、探索創(chuàng)新的改革試驗(yàn)的試點(diǎn)縣，應(yīng)建立一個突出改革試驗(yàn)創(chuàng)新的考評機(jī)制，以“和諧穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展”的良性循環(huán)機(jī)制為考評目標(biāo)，以改革的實(shí)效來說話，以群眾滿意不滿意來評價，對試點(diǎn)的失誤甚至失敗給予寬容，通過實(shí)踐上的成功來服務(wù)于決策。在避險機(jī)制上，各級各部門對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試驗(yàn)建立備案制，允許在可控范圍內(nèi)開展農(nóng)村改革試驗(yàn)與探索；建立誡警制，部門主動融入改革試驗(yàn)，對改革試驗(yàn)中碰觸法律禁區(qū)的做法積極分析，并幫助合法規(guī)避法律風(fēng)險，為改革試驗(yàn)取得成功保駕護(hù)航。建立改革危機(jī)應(yīng)對機(jī)制，全面評估改革試驗(yàn)的風(fēng)險，制定改革試驗(yàn)預(yù)警方案。

2形成合力深入推進(jìn)改革試驗(yàn)

省部聯(lián)動，爭取把鳳岡的試驗(yàn)納入部委的試點(diǎn)或觀察點(diǎn)、聯(lián)系點(diǎn)，中央各部委、省級層面的試點(diǎn)資源應(yīng)在同等條件下向政策試點(diǎn)傾斜，尤其是與之相關(guān)的財政、國土、經(jīng)信、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、民政、住建、金融等部門，形成全省一條心、上下一盤棋，合力推進(jìn)改革試驗(yàn)的格局。比如，積極推進(jìn)商業(yè)保險參與風(fēng)岡農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，爭取政策性農(nóng)業(yè)保險、涉農(nóng)保險試點(diǎn)在鳳岡縣開展。通過銀保聯(lián)動，一方面保障農(nóng)民的基本利益，另一方面可緩解金融部門的后顧之憂。如，農(nóng)業(yè)部把遵義市列入全國新一輪農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，著重把鳳岡縣列入觀察點(diǎn)；國土資源部把鳳岡縣列入城鄉(xiāng)土地增減掛鉤試點(diǎn)。再如，農(nóng)信社把鳳岡縣納入重點(diǎn)幫扶單位，在信貸工作上幫助他們的改革試驗(yàn)度過難關(guān)。

3在中央、省、市層面進(jìn)行聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)解決問題

在開展政策試驗(yàn)的過程中，應(yīng)對問題進(jìn)行梳理。鳳岡縣要及時對存在的問題進(jìn)行匯總、歸納和分析，梳理相關(guān)責(zé)任主體，分別呈報遵義市農(nóng)村改革試驗(yàn)主管部門和省農(nóng)村改革試驗(yàn)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。根據(jù)管理權(quán)限和管理內(nèi)容，在省、市層面能夠解決的問題，由省、市召集相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。省市層面不能解決的問題，呈農(nóng)業(yè)部試驗(yàn)辦請求給予指導(dǎo)。懇請農(nóng)業(yè)部試驗(yàn)辦就相關(guān)問題幫助聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)，參照當(dāng)年湄潭實(shí)驗(yàn)區(qū)“增人不增地、減人不減地”的試驗(yàn)爭取中央有關(guān)部門支持的做法，加強(qiáng)與中央有關(guān)部門的聯(lián)系(懇請來人、常住、共商)。通過這種做法達(dá)到改革備案、政策咨詢和解決問題的目的。

4增強(qiáng)政策試驗(yàn)成果在決策中的權(quán)重

廣義上的政策，是指法律、法規(guī)和規(guī)章，以及各級黨政機(jī)關(guān)和部門規(guī)范性的文件。主持和參加這些政策制定的，主要是人大、黨委、政府和部門。在決策參考和政策評估的過程中，還有民主黨派、政協(xié)、非政府組織、專家學(xué)者、民間人士和廣大的人民群眾等通過聽證會、座談會、議事會、媒體和網(wǎng)絡(luò)等多種形式廣泛參與。因此，在政策試驗(yàn)的過程中，要與相關(guān)的部門、組織、團(tuán)體對接，既要增強(qiáng)這些部門、組織、團(tuán)體在進(jìn)行政策試驗(yàn)過程中的作用，又要將政策試驗(yàn)的成果及時與這些部門、組織、團(tuán)體對接，讓成果來說服他們。

責(zé)任編輯：李華