論中國新農(nóng)村建設中的撤村并居現(xiàn)象

毛文顏

2005年10月11日黨的十六屆五中全會通過《中共中央關(guān)于第十一個五年規(guī)劃綱要》提出社會主義新農(nóng)村建設這個重大的歷史任務。作為最早提出“新農(nóng)村建設”建議的學者，林毅夫于2005年10月16日在一個有關(guān)新農(nóng)村建設的論壇上說，以公共基礎設施建設為著手點的新農(nóng)村建設既然是中國全面建設小康社會的必要內(nèi)容，到2020年全面建設小康社會的目標完成時，就應該完成新農(nóng)村建設的階段性任務。全國各地的撤村并居工作相繼開展了。2008年4月，民政部公布了全國296個農(nóng)村社區(qū)建設實驗縣（市、區(qū)）名單。2012年3月10日，在全國政協(xié)十一屆四次會議的大會發(fā)言中，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長兼辦公室主任陳錫文表示，城鎮(zhèn)的發(fā)展，要按規(guī)劃進行，落實最嚴格的節(jié)約用地制度，不要在農(nóng)民的土地上打主意。單純?yōu)榱嗽黾映擎?zhèn)的建設用地指標而到農(nóng)村去“撤村并居”，違背經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，后患無窮。

1.撤村并居的現(xiàn)狀

近幾年，在國務院“土地增減掛鉤”政策的推動下，山東、河北、四川、重慶等地大規(guī)模的以“撤村并居”為核心內(nèi)容的新農(nóng)村建設，取得較大成績的同時暴露了一些問題。下面分別以山東省諸城市和廣東省揭陽市大南山僑區(qū)桃園辦事處龍智社區(qū)為例介紹撤村并居過程中兩種不同的實施現(xiàn)狀。

山東省諸城市的社區(qū)化建設經(jīng)歷了三個階段。2007年，諸城市開始在全市農(nóng)村全面開展了農(nóng)村社區(qū)化服務與建設，以兩千米為半徑，把全市1249個村莊及有關(guān)單位，按照地域相鄰、習俗相近的原則規(guī)劃建設208個農(nóng)村社區(qū)，每個社區(qū)涵蓋5個左右的村莊、1500戶左右。2009年，諸城市再次提出全面推進農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展，即在農(nóng)村以社區(qū)為單元，統(tǒng)籌推動公共服務、經(jīng)濟、政治、文化、組織、聚合居住等工作，以求實現(xiàn)積聚、集約發(fā)展。在當?shù)卣磥恚r(nóng)村社區(qū)化發(fā)展雖然取得了明顯成效，但是依托自然村設置的建制村（行政村）的存在，仍然在農(nóng)村基層表現(xiàn)出不適應。另外，如果建制村與農(nóng)村社區(qū)長期并存，當?shù)卣蛽暮苋菀自谵r(nóng)村基層產(chǎn)生一個新的管理層級。2010年6月開始，諸城市撤銷1249個建制村，以此來推動“農(nóng)村社區(qū)化”的發(fā)展。

大南山僑區(qū)桃園辦事處龍智社區(qū)位于揭陽市“三江”之一龍江系——大南山僑區(qū)境內(nèi)龍江河畔上，是撤銷該區(qū)原桃園辦事處謝湖村民委員會而設立的。該社區(qū)人口總數(shù)684人，土地面積為2平方千米。大南山僑區(qū)在實施“撤村并居”后，把該社區(qū)作為第一個社會主義新農(nóng)村建設試點單位來抓，將原有的住房統(tǒng)一搬遷到規(guī)劃點，按照高起點、高標準、高規(guī)劃的格局進行建設，確保人均擁有30平方米的住宅面積，全部人員都享受養(yǎng)老保險體制，其他土地作為招商引資開發(fā)用地，得到了全體村民擁護和支持。

2.盲目撤村并居行為的問題和危害

2.1“撤村并居”與中央的要求背道而馳

“撤村并居”的目的首先是讓農(nóng)民有更好的生活和居住環(huán)境，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和水平；然后是提高耕地的集約化水平，減少耕地浪費；最后才是增加城市建設用地指標。但是，從地方的實際做法來看，多數(shù)地方把增加建設用地指標作為“撤村并居”的首要目標，顯然與中央對“撤村并居”和新農(nóng)村建設的要求是背道而馳的，也是違背農(nóng)民的意愿的。

2.2“撤村并居”后出現(xiàn)了農(nóng)民“返貧”現(xiàn)象

雖然“撤村并居”后，從農(nóng)民所擁有的資產(chǎn)數(shù)量來看，有了較大幅度的增加，因為過去的房屋資產(chǎn)價值量不高，新居的資產(chǎn)價值量較高。但是，由于社會保障體系不健全、就業(yè)通道過窄，多數(shù)農(nóng)民“被上樓”后，實際生活水平明顯下降，成了真正的“住在新樓里的貧困者”。

2.3“撤村并居”使城市蔬菜等農(nóng)副產(chǎn)品的自供能力大大下降

2011年以來，農(nóng)副產(chǎn)品出現(xiàn)了價格大幅上漲的現(xiàn)象，一個十分重要的原因就是多數(shù)城市農(nóng)副產(chǎn)品自供能力不強，給中間環(huán)節(jié)的炒作留下了太多的空間。在過去，一旦城市建設征用了菜地，就必須及時補充，否則不允許再征用。而現(xiàn)在，多數(shù)地方只征不補，導致蔬菜種植面積大幅下降，自供能力也大大下降。而多數(shù)地方的“撤村并居”占用了大量的蔬菜種植用地，使城市農(nóng)副產(chǎn)品的自供能力進一步下降。

2.4“撤村并居”讓一些地方更加不注意土地的集約化使用

由于通過“撤村并居”，很快就增加了建設用地指標，因此，在短期利益的驅(qū)動下，多數(shù)地方在土地的利用方面不講求節(jié)約使用，而是繼續(xù)粗放利用。更重要的是，由于通過“撤村并居”讓地方在土地指標的爭取上難度變小，一些地方對部分投資者、開發(fā)商的曬土地及停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)的土地浪費現(xiàn)象不聞不問，導致土地的利用率很低。

3.對于撤村并居的一些建議

3.1謹慎選擇實施撤村并居行動的地區(qū)

在經(jīng)濟較為發(fā)達較為接近城市水平的地區(qū)，在確保居民的未來生活和就業(yè)能夠解決的情況下，可以有序地開展撤村并居的活動。而在那些經(jīng)濟還不是很發(fā)達，與真正的城市水平差距較大的地區(qū)，實施撤村并居是一種很不明智的行為。

3.2切實體會中央政策的初衷

在具體貫徹執(zhí)行中央的政策過程中，不能背離中央的政策，要確實做到為農(nóng)民的利益著想，為國家的城市化和長遠發(fā)展著想。要做好農(nóng)民的思想工作，讓農(nóng)民真正理解國家政策的意義，讓他們心甘情愿的參與到撤村并居的行動中來。這樣才能真正地實現(xiàn)和諧的撤村并居，真正向建設社會主義新農(nóng)村靠近。

3.3撤村并居之前要做好各項前提基礎工作

許多農(nóng)民之所以對撤村并居有抵觸，主要是并居之后無法保證就業(yè)，未來的生活也就失去了保障，因此必須做好配套的工作，在并居的同時在社區(qū)周圍開辦一些能夠吸納剩余勞動力的第二、第三產(chǎn)業(yè)。照農(nóng)民所說：“只要撤村并居之后能有地方干活掙錢就行?！敝挥凶龅搅诉@樣，農(nóng)民才會沒有后顧之憂，才會真正實現(xiàn)撤村并居的真實意義。

3.4撤村并居之后的土地利用也應該規(guī)劃使用

“撤村并居”所騰出的土地應該仍歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，而不能歸地方政府所有，不得擅自轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設用地。實際上，2010年中央一號文件就明確規(guī)定：“農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有?！?/p>

參考文獻：

［1］楊繼瑞，周曉蓉.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景的農(nóng)民集中居住及其制度重構(gòu)：以四川為例.三農(nóng)新解，2010，（8）.

［2］“撤村并居”：山東諸城推行農(nóng)村社區(qū)化.《瞭望》新聞周刊.

［3］山東省撤村并居調(diào)查報告——歷城區(qū)唐王鎮(zhèn)和即墨市環(huán)秀辦事處為例.

［4］廣東省揭陽市大南山僑區(qū)撤村并居建設新農(nóng)村.集體經(jīng)濟網(wǎng)，2010.10.17.

［5］溫鐵軍.中國新農(nóng)村建設報告.福建人民出版社.