中國(guó)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新問題探析

張正梅

摘 要：隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的加速發(fā)展，開發(fā)區(qū)面臨著人口涌入、社會(huì)事務(wù)繁雜、各種社會(huì)矛盾凸顯等各種問題涌現(xiàn)的壓力?；鶎由鐣?huì)管理主體的缺位與社會(huì)管理需求相背離，社會(huì)管理方式與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)等等，正阻礙著中國(guó)開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。對(duì)開發(fā)區(qū)社會(huì)管理問題進(jìn)行探究，找到解決和創(chuàng)新的途徑，不僅是完善基層社會(huì)管理，推進(jìn)地區(qū)快速發(fā)展的迫切要求，而且是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求、突破發(fā)展瓶頸的需要。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理；經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)；管理創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）36-0166-02

一、中國(guó)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)社會(huì)管理的特殊背景

第一，流動(dòng)人口大量涌入。隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，越來(lái)越多的企業(yè)需要大量勞動(dòng)力，流動(dòng)人口大量涌入。流動(dòng)人口在為開發(fā)區(qū)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)也給開發(fā)區(qū)的服務(wù)與管理工作帶來(lái)了壓力，如流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)鼐用竦娜谌?、犯罪預(yù)防、勞資糾紛、教育、醫(yī)療等問題；第二，村民市民化進(jìn)程帶來(lái)的挑戰(zhàn)。由于開發(fā)區(qū)多處于市郊，當(dāng)?shù)匾郧熬用穸酁檗r(nóng)民，農(nóng)村區(qū)域建設(shè)為社區(qū)后，村民向市民轉(zhuǎn)化過程中的心理、職業(yè)等社會(huì)適應(yīng)性問題較突出，同時(shí)社區(qū)服務(wù)與社區(qū)管理理念缺乏積淀，社區(qū)成員的政治文化構(gòu)成導(dǎo)致社區(qū)參與度不高；第三，社會(huì)保障問題突出。隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張，開發(fā)區(qū)的面積不斷擴(kuò)大，土地征用規(guī)模不斷擴(kuò)大，失地農(nóng)民激增，由此帶來(lái)房屋拆遷、安置、賠償、再就業(yè)和社會(huì)保障等諸多問題；第四，社會(huì)服務(wù)設(shè)施配套不足。由于開發(fā)區(qū)社會(huì)管理基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，在大規(guī)模興建基礎(chǔ)設(shè)施、強(qiáng)化道路運(yùn)輸?shù)任锪飨到y(tǒng)設(shè)施的同時(shí)，開發(fā)區(qū)對(duì)于學(xué)校、娛樂、商業(yè)等社會(huì)服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)普遍重視不足，許多開發(fā)區(qū)缺乏基本的社會(huì)服務(wù)功能和設(shè)施，生活設(shè)施的不便捷導(dǎo)致多數(shù)開發(fā)區(qū)活力不夠，城市氣息不足[1]。

二、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)社會(huì)管理存在的突出問題

1.一元社會(huì)管理主體無(wú)法滿足多種社會(huì)需求。改革開放后，中國(guó)體制的變化帶來(lái)社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷分化，不同的社會(huì)群體有著不同的需求，而且需求日益多樣化。面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾和日益繁重的社會(huì)管理任務(wù)，社會(huì)管理這一龐大系統(tǒng)工程僅靠黨和政府的力量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須依靠政府、社會(huì)組織、社會(huì)成員的廣泛參與。

2.重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕社會(huì)管理現(xiàn)象普遍存在。中央提出的社會(huì)管理，說到底是管理主體對(duì)人的管理和服務(wù)。這種新理念尚未在開發(fā)區(qū)社會(huì)管理中得到充分認(rèn)識(shí)和推廣。對(duì)于“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”這一特殊區(qū)域，有些地方領(lǐng)導(dǎo)往往只注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視社會(huì)民生建設(shè)，而且對(duì)社會(huì)管理僅僅停留在抓穩(wěn)定的層面上，對(duì)社會(huì)管理的內(nèi)容、重要性和意義等認(rèn)識(shí)不足。對(duì)常規(guī)化和科學(xué)化的社會(huì)管理研究甚少，而且忽視弱勢(shì)群體權(quán)利保障的現(xiàn)象依然存在[2]。

3.社會(huì)管理難度不斷加大。一是各項(xiàng)改革縱深推進(jìn)，化解社會(huì)矛盾難度增大。隨著各項(xiàng)改革力度不斷加大，利益機(jī)制的重建與調(diào)整，觸及了各方利益，各種社會(huì)矛盾交織，相互作用。二是人口管理難度加大。隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷加速，流動(dòng)人口激增，大量“單位人”變成“社會(huì)人”，政法機(jī)關(guān)的人口管理工作難度加大。三是預(yù)防、打擊犯罪的難度加大。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，隨著人流、資金流、物流等加大，一方面誘發(fā)犯罪的因素大量存在；另一方面當(dāng)前社會(huì)的防范管理機(jī)制不健全，存在漏洞。四是社會(huì)分配不均、貧富差距大。隨著貧富差距的拉大，一些人會(huì)出現(xiàn)心理失衡，進(jìn)而鋌而走險(xiǎn)，走向犯罪的深淵。

4.社會(huì)管理缺乏相應(yīng)管理依據(jù)。一是社會(huì)管理法律法規(guī)不健全。由于社會(huì)管理設(shè)計(jì)領(lǐng)域眾多，事務(wù)繁雜，盡管中國(guó)社會(huì)管理法律法規(guī)體系建設(shè)取得了一定的成績(jī)，但是有一些領(lǐng)域還是存在空白。到目前為止，中國(guó)尚未有一部完善的關(guān)于社會(huì)組織管理的基本法律[3]，已經(jīng)出臺(tái)的管理?xiàng)l例因其權(quán)威性不足和配套性缺乏而導(dǎo)致操作性不強(qiáng)，尤其是社會(huì)組織管理方面的法律法規(guī)空白較多，致使社會(huì)組織管理工作難以開展好，社會(huì)管理工作受到影響較大。二是社會(huì)管理體制機(jī)制陳舊，缺乏創(chuàng)新。流動(dòng)人口的管理和服務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的管理、社會(huì)矛盾的化解以及精神文明建設(shè)等工作，都有待于進(jìn)一步的創(chuàng)新和探索。三是權(quán)責(zé)失衡。此種現(xiàn)象在基層顯現(xiàn)的尤為突出。基層農(nóng)村許多突發(fā)事件都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)做好處理工作，處理不好便會(huì)出亂子。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年和上級(jí)簽訂幾十個(gè)責(zé)任書，每一項(xiàng)檢查驗(yàn)收都與獎(jiǎng)懲掛鉤，而這些工作大多數(shù)執(zhí)法權(quán)都在部門。在有限的權(quán)力和無(wú)限的責(zé)任情況下，做好社會(huì)管理實(shí)在很難。

5.基層社會(huì)管理缺乏物力人力保障。盡管國(guó)家對(duì)基層政法工作投入了大量的人力物力財(cái)力，使基層政法工作有了極大的改善，但是對(duì)于有限的人力、物力和財(cái)力在繁重的事務(wù)面前仍顯得捉襟見肘。比如，現(xiàn)在開發(fā)區(qū)加快建設(shè)，將大量的人力物力和財(cái)力用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工程投入中去，致使在社會(huì)管理涉及的多方面投入不足，許多機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足；而且基層不完善的人才成長(zhǎng)機(jī)制和艱苦的環(huán)境，導(dǎo)致大量人才外流，許多有才華有能力的公務(wù)員考到其他地方去發(fā)展。

三、開發(fā)區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)策

1.明確社會(huì)管理主體，培育社會(huì)組織。開發(fā)區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的最可能突破點(diǎn)就在于試驗(yàn)和形成政府、社會(huì)組織和公民多方參與的社會(huì)管理模式，建設(shè)成新型社會(huì)管理格局。從國(guó)際慣例看，社會(huì)管理格局的建立需要政府、民眾和第三方的相互作用，以公民社會(huì)為核心，積極利用基本社會(huì)組織、社會(huì)利益群體、非政府組織進(jìn)行社會(huì)協(xié)作治理，發(fā)揮民眾的民主和參與熱情，使政府與民眾的溝通更加暢通。但是中國(guó)歷來(lái)有強(qiáng)政府、弱社會(huì)的傳統(tǒng)，抑制了民間社會(huì)組織的發(fā)育。開發(fā)區(qū)不僅是經(jīng)濟(jì)改革試驗(yàn)區(qū)，還應(yīng)該成為綜合改革試驗(yàn)區(qū)，在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新上肩負(fù)起更加重要的責(zé)任。必須充分發(fā)揮第三部門（包括各種社會(huì)組織、志愿者組織以及國(guó)際組織）在社會(huì)管理中的重要作用，培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，完善社會(huì)的自治組織結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)社會(huì)的自治與自律能力，建立政府與社會(huì)的相互依賴、相互協(xié)作的互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的最佳供給和公共資源的有效配置。

2.轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。從傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)管理為主逐步向經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)管理，從過去的單純管制控制思維轉(zhuǎn)向以加強(qiáng)改善民生、完善社會(huì)服務(wù)、公平配置資源、疏通訴求渠道、維護(hù)公眾權(quán)益、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問題為主的管理和服務(wù)理念上來(lái)[4]。

3.完善社會(huì)管理法規(guī)，推進(jìn)體制創(chuàng)新。開發(fā)區(qū)在社會(huì)管理工作上，政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)性作用，出臺(tái)一部適合本地區(qū)實(shí)際的社會(huì)管理規(guī)章制度，尤其是在規(guī)范和管理社會(huì)組織方面形成制度。先做好轄區(qū)內(nèi)社會(huì)管理，以后在更大范圍內(nèi)為完善中國(guó)社會(huì)管理法規(guī)建設(shè)做出努力。推進(jìn)社會(huì)管理各領(lǐng)域工作的體制創(chuàng)新。在人口服務(wù)管理方面，建立開發(fā)區(qū)流動(dòng)人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，提高對(duì)實(shí)有人口的管理服務(wù)水平；在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織管理方面，要建立健全勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制，努力構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，鼓勵(lì)各類社會(huì)組織依法依規(guī)成立和發(fā)揮作用，建立分類發(fā)展、分類管理機(jī)制，促進(jìn)其健康有序發(fā)展；在社會(huì)矛盾化解方面，要完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，主動(dòng)依法維護(hù)群眾權(quán)益，努力把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)；在社會(huì)治安方面，要深入開展平安創(chuàng)建活動(dòng)，建立健全社會(huì)治安防控體系；在維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序方面，要建立社會(huì)誠(chéng)信制度，嚴(yán)厲打擊制假售假行為，保障人民生命健康安全；在精神衛(wèi)生方面，要建立預(yù)測(cè)、預(yù)警、疏導(dǎo)、救助機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決社會(huì)成員的心理問題，防范和降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.加大對(duì)基層社會(huì)管理的物力人力投入。政府公共開支向社會(huì)管理傾斜，是確保社會(huì)管理順利進(jìn)行的基礎(chǔ)性條件。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)區(qū)在實(shí)施社會(huì)管理創(chuàng)新的過程中，需要將公共開支的比重、對(duì)社會(huì)事業(yè)的投入等事關(guān)社會(huì)管理核心的問題予以明確[5]。逐步形成財(cái)政投入持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政保障機(jī)制，對(duì)社會(huì)組織相關(guān)市場(chǎng)活動(dòng)稅收給予合理減免，逐步完善經(jīng)費(fèi)劃撥機(jī)制和公共服務(wù)購(gòu)買機(jī)制，確保社會(huì)事業(yè)發(fā)展所需的財(cái)力支撐。完善創(chuàng)新開發(fā)區(qū)的人才評(píng)價(jià)、選撥和成長(zhǎng)激勵(lì)機(jī)制，是地區(qū)發(fā)展留住人才的重要保障。在人才評(píng)價(jià)和使用的過程中，對(duì)不同類型的工作崗位分類指導(dǎo)，采用不同的管理方式，避免“一刀切”的盲目性[6]。

5.重視社區(qū)建設(shè)和創(chuàng)新管理。社區(qū)建設(shè)是開發(fā)區(qū)近年來(lái)發(fā)展中面臨的難題，由于城市化進(jìn)程和開發(fā)區(qū)人口增長(zhǎng)、人口流動(dòng)的速度和范圍都超出預(yù)期，開發(fā)區(qū)的發(fā)展面臨著社區(qū)建設(shè)的難題。大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，在解決開發(fā)區(qū)人口最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益，解決好開發(fā)區(qū)教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等發(fā)展偏弱的問題，完善社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)，強(qiáng)化服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社區(qū)參與和監(jiān)督社會(huì)管理，掌握民情民意、理順情緒的作用[7]。不斷增強(qiáng)外來(lái)人口、流動(dòng)人口和居民對(duì)開發(fā)區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，是建設(shè)開放、包容、和諧開發(fā)區(qū)的關(guān)鍵所在。開發(fā)區(qū)的社區(qū)建設(shè)和創(chuàng)新管理，一是完善基礎(chǔ)設(shè)施體系，確保社區(qū)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。在完善法律、制度的前提下，通過采取招標(biāo)、委托合同的形式與社區(qū)組織建立合作伙伴關(guān)系[8]；二是為社區(qū)發(fā)展提供專業(yè)的人力資源，真正提高社區(qū)能力；三是推進(jìn)社區(qū)組織的專業(yè)化程度，對(duì)現(xiàn)在的居民委員會(huì)以及社會(huì)組織加強(qiáng)專業(yè)化、職業(yè)化的培訓(xùn)，對(duì)社區(qū)發(fā)展組織做定期的培訓(xùn)指導(dǎo)；四是加強(qiáng)居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)等基層組織培育，讓社區(qū)居民通過一定的組織參與到社區(qū)發(fā)展的管理中。

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