外資并購(gòu)中的法律審查制度研究

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摘 要：對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體，在奉行對(duì)外開(kāi)放的前提下，如何制定關(guān)于外資并購(gòu)的相關(guān)法律策略，是一項(xiàng)具有理論深度與時(shí)代意義的研究課題。如何通過(guò)正確的法律制度建設(shè)，進(jìn)行有效的制度控制，以引導(dǎo)和規(guī)范外資并購(gòu)中的各項(xiàng)行為，并運(yùn)用于中國(guó)外資并購(gòu)法律實(shí)踐之中，是重要意義所在。

關(guān)鍵詞：外資并購(gòu)；法律；審查制度

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）36-0125-02

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，作為經(jīng)濟(jì)全球化的產(chǎn)物，跨國(guó)并購(gòu)已經(jīng)取代新設(shè)投資成為了國(guó)際直接投資的主要方式。隨著中國(guó)在世貿(mào)組織過(guò)渡期的結(jié)束，中國(guó)的對(duì)外開(kāi)放在廣度和深度上將進(jìn)一步加強(qiáng)，中國(guó)將會(huì)有更多的領(lǐng)域向外資開(kāi)放，中國(guó)企業(yè)也必將成為外資并購(gòu)的重要對(duì)象。作為國(guó)際投資的主要手段，外資并購(gòu)優(yōu)勢(shì)明顯，一方面可以有效彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的資金不足、股權(quán)不清、治理結(jié)構(gòu)落后等宏觀問(wèn)題；另一方面可以解決技術(shù)、管理、營(yíng)銷(xiāo)等微觀問(wèn)題。但是，外資并購(gòu)在帶來(lái)正面激勵(lì)，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，諸如排擠民族支柱產(chǎn)業(yè)、形成外資依賴風(fēng)險(xiǎn)、危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等負(fù)面消極影響也越來(lái)越受到關(guān)注。如何對(duì)外資并購(gòu)行為進(jìn)行法律審查，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展亟待解決的重要問(wèn)題。

一、外資并購(gòu)現(xiàn)狀分析

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，資金流動(dòng)的全球化趨勢(shì)越發(fā)明顯，在中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，成為世貿(mào)組織一員之后，中國(guó)的開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)的自由化便成為了不可逆轉(zhuǎn)的進(jìn)程。中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了與世界經(jīng)濟(jì)的全面接軌，隨著金融、電信、能源等領(lǐng)域?qū)ν赓Y進(jìn)入的限制逐步解除，外資將不斷滲透到中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中。而跨國(guó)并購(gòu)作為國(guó)際投資的主要方式，也將愈益頻繁的運(yùn)用于跨國(guó)企業(yè)對(duì)中國(guó)的業(yè)務(wù)之中。

從2002年開(kāi)始，相關(guān)部門(mén)陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于向外商轉(zhuǎn)讓上市公司國(guó)有股和法人股有關(guān)問(wèn)題的通知》、《合格境外機(jī)構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資管理暫行辦法》等一系列規(guī)定，向外資開(kāi)放了進(jìn)行跨國(guó)并購(gòu)所需的資本控制權(quán)市場(chǎng)，而2006年《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》的施行，標(biāo)志著中國(guó)并購(gòu)市場(chǎng)在經(jīng)過(guò)多方博弈和制度研判后，較為全面的向外資開(kāi)放了。在外資并購(gòu)結(jié)果上，大量外國(guó)公司通過(guò)并購(gòu)?fù)顿Y方式快速控制中國(guó)的市場(chǎng)和資源，使得大型服務(wù)器、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、計(jì)算機(jī)處理器、醫(yī)藥、機(jī)械、電子等諸多行業(yè)處于外資的壟斷或半壟斷狀態(tài)。外國(guó)公司通過(guò)市場(chǎng)支配地位進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易和定價(jià)權(quán)控制，攫取超額非對(duì)稱利潤(rùn)，嚴(yán)重違反市場(chǎng)公平。同時(shí)，在跨國(guó)公司對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)并購(gòu)的產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中，國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值被嚴(yán)重低估，有形與無(wú)形資產(chǎn)損失嚴(yán)重。正是出于對(duì)外資并購(gòu)形式與結(jié)果負(fù)面性的判斷，使得國(guó)內(nèi)對(duì)外資并購(gòu)的法律和政策選擇再次趨緊。

筆者認(rèn)為，在對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)上，不能僵化或靜止的以點(diǎn)時(shí)間或個(gè)體行業(yè)的并購(gòu)后狀態(tài)作為研判的對(duì)象和評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)。立法規(guī)制及調(diào)控的重點(diǎn)也非對(duì)外資并購(gòu)的壓制，而是要在法律認(rèn)可的范圍內(nèi)發(fā)揮其作用。必須承認(rèn)外資并購(gòu)在參與中國(guó)新興市場(chǎng)利益博弈的過(guò)程中，其資本進(jìn)入的途徑和手段都是合法、合規(guī)的，這在很大程度上即是對(duì)中國(guó)法制化演進(jìn)和市場(chǎng)化進(jìn)程的支持，因此，即使在結(jié)果上存在諸多不足與缺陷，但是在過(guò)程中仍然是值得肯定的。

二、外資并購(gòu)法律策略研究

世界貿(mào)易組織對(duì)成員國(guó)的最根本要求就是市場(chǎng)開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)自由化，依照這一基本原則，中國(guó)在外資并購(gòu)的總體性法律策略選擇上，應(yīng)當(dāng)是符合市場(chǎng)開(kāi)放要求，有利于經(jīng)濟(jì)自由與經(jīng)濟(jì)民主的。因此，通過(guò)立法上的禁止性條款來(lái)阻擋外資的進(jìn)入，對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)設(shè)置重重限制。既直接違反世貿(mào)組織基本法律規(guī)則，也背離全球市場(chǎng)開(kāi)放的互惠性要求，使中國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)直面貿(mào)易保護(hù)主義的不利后果，成為貿(mào)易反擊措施的眾矢之的，不利于中國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與壯大。當(dāng)下貿(mào)易保護(hù)主義在各國(guó)普遍受到約束，同樣表明經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)下的開(kāi)放已經(jīng)成為全球經(jīng)濟(jì)在新世紀(jì)的基本特征，在外資并購(gòu)問(wèn)題上的抑制性法律策略選擇已經(jīng)隨著貿(mào)易保護(hù)主義的邊緣化而背離了國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)代路徑，并最終歸于消滅。

2008年8月1日起正式施行的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》，對(duì)壟斷狀態(tài)的限度、壟斷行為的構(gòu)成和壟斷形式的認(rèn)定進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，通過(guò)立法來(lái)規(guī)制外資壟斷性并購(gòu)行為，以法律審核屏障的設(shè)置來(lái)保障正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，從市場(chǎng)的微觀層面對(duì)外資并購(gòu)行為予以規(guī)制。而《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》則更進(jìn)一步，通過(guò)對(duì)外資進(jìn)入領(lǐng)域、資本組織形式以及市場(chǎng)控制程度指標(biāo)的綜合運(yùn)用來(lái)構(gòu)建針對(duì)產(chǎn)業(yè)安全和經(jīng)濟(jì)安全的外資并購(gòu)審查制度。無(wú)論是《反壟斷法》的運(yùn)行還是《通知》的實(shí)施，都是以市場(chǎng)的開(kāi)放和外資的準(zhǔn)入為基礎(chǔ)，是在鼓勵(lì)式外資投資立法價(jià)值選擇上的理性規(guī)制，其目的在于共贏而非單方性限制?？v觀各國(guó)立法，在奉行開(kāi)放性前提之下，對(duì)外資并購(gòu)多有法律規(guī)制性要求，美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)則更是早已通過(guò)立法，建立了較為完善的外資并購(gòu)安全審查制度。各國(guó)在積極吸引投資，鼓勵(lì)外資并購(gòu)的同時(shí)，對(duì)可能造成市場(chǎng)過(guò)度集中、導(dǎo)致限制競(jìng)爭(zhēng)，危及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的并購(gòu)行為，采取嚴(yán)格管制態(tài)度，運(yùn)用法律予以規(guī)制。當(dāng)觸及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全底線時(shí)，則直接采取限制外資進(jìn)入的立法模式。因此，中國(guó)建立自己的外資并購(gòu)安全審查制度既是國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)展的需要，更是符合國(guó)際慣例的立法行為。

三、外資并購(gòu)法律審查制度分析

到目前為止，中國(guó)還沒(méi)有建立起外資并購(gòu)法律審查的相關(guān)制度，除了在《反壟斷法》、《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》作了原則性的規(guī)定外，幾乎就是一片空白。所以建立與完善符合中國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基本國(guó)情的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查立法是十分必要的。在借鑒國(guó)外相關(guān)的立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度。

（一）審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置

根據(jù)中國(guó)《關(guān)于外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)規(guī)定》第12條，“外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán)，涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素或者導(dǎo)致?lián)碛旭Y名商標(biāo)或中華老字號(hào)的境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人就此向商務(wù)部門(mén)進(jìn)行申報(bào)?！彪m然以規(guī)章的立法形式確立了商務(wù)部作為國(guó)家安全審查的機(jī)構(gòu)。但很明顯，立法效力偏低，如與其他立法沖突，則會(huì)排除其適用的可能。加之規(guī)章的不穩(wěn)定性，可能導(dǎo)致外國(guó)投資者因難以預(yù)期，增加投資風(fēng)險(xiǎn)。從美國(guó)安全審查的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的實(shí)際需要來(lái)說(shuō)，中國(guó)的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查應(yīng)該采取多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)的聯(lián)合工作機(jī)制?？梢杂缮虅?wù)部牽頭，成立包括發(fā)改委、國(guó)防部、安全部、信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)家科委、外交部、財(cái)政部等多個(gè)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的聯(lián)合工作機(jī)制，從全方位的角度來(lái)審查該外資并購(gòu)交易可能對(duì)國(guó)家安全帶來(lái)的影響。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和高效率，可以通過(guò)常設(shè)的事務(wù)性機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)，并建立各機(jī)關(guān)高層領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別的決策機(jī)制。

（二）審查范圍的確定

在涉及國(guó)家安全行業(yè)領(lǐng)域，中國(guó)在對(duì)外開(kāi)放吸引外資的總的原則下，根據(jù)現(xiàn)階段國(guó)情適時(shí)地調(diào)整更新范圍。如美國(guó)將外國(guó)投資委員會(huì)的很多現(xiàn)行做法以法律形式固定下來(lái)，明確了審查范圍，標(biāo)準(zhǔn)，有利于減緩泛政治化。也增加外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的透明度和提高外國(guó)投資的可預(yù)期性。2006年11月出臺(tái)的《利用外資“十一五規(guī)劃”》，對(duì)外資并購(gòu)給出了明確的指導(dǎo)意見(jiàn)，“加強(qiáng)外資并購(gòu)涉及國(guó)家安全的敏感行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)的審查和監(jiān)管，確保對(duì)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略行業(yè)，重點(diǎn)行業(yè)的控制力和發(fā)展主導(dǎo)權(quán)”。根據(jù)這一規(guī)劃，中國(guó)將進(jìn)一步細(xì)化關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全的敏感性行業(yè)的政策，完善外資產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制。由于審查范圍的確定需要考慮的因素眾多，不能全部羅列，且會(huì)隨著發(fā)展而變化。概括式、原則性的規(guī)定往往比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性，而列舉式又難免掛一漏萬(wàn)。所以在范圍的確定上我們可以綜合考慮，在概括式原則性的規(guī)定下，對(duì)關(guān)系國(guó)家安全的行業(yè)進(jìn)行列舉，可包括國(guó)防、能源、電信、交通、金融、公共衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等。在劃定了國(guó)家安全審查的范圍之后，到底何時(shí)達(dá)到限制并購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，怎樣才算危及國(guó)家安全，標(biāo)準(zhǔn)的確定上難度是極大的。在反壟斷審查中，并購(gòu)一方當(dāng)事人當(dāng)年在中國(guó)市場(chǎng)的營(yíng)業(yè)額、關(guān)聯(lián)行業(yè)企業(yè)的數(shù)量、市場(chǎng)占有率都是可以確定的，具有很強(qiáng)的操作性。因此，在法律相關(guān)規(guī)定上應(yīng)具有原則性，為具體執(zhí)行預(yù)留了很大空間。主要是看是否有充分證據(jù)表明該并購(gòu)將威脅到國(guó)家安全以及現(xiàn)有法律能否提供足夠權(quán)限來(lái)保護(hù)國(guó)家安全。一方面，由于行業(yè)差別大，如國(guó)防軍事領(lǐng)域與一般的工業(yè)制造領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)肯定不同，所以我們很難去拿一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去衡量。另一方面，更是國(guó)家安全性質(zhì)使然，國(guó)家安全問(wèn)題可能會(huì)在很多意想不到的情景中發(fā)生。所以，對(duì)于審查標(biāo)準(zhǔn)，我們只能從可信證據(jù)或根據(jù)目前掌握的證據(jù)合理推導(dǎo)證明，并購(gòu)交易給中國(guó)國(guó)家安全所構(gòu)成的威脅。

（三）審查程序的設(shè)計(jì)

相比較審查機(jī)構(gòu)和審查范圍、標(biāo)準(zhǔn)的確定來(lái)說(shuō)，程序的設(shè)計(jì)也相對(duì)容易，借鑒性也更強(qiáng)，只要對(duì)并購(gòu)企業(yè)審查所要提交的文件，審查期限，處理決定，救濟(jì)方式和責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行明確規(guī)定就可以了。將對(duì)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查分為申報(bào)/通報(bào)、審查、調(diào)查和總理決定等部分。中國(guó)應(yīng)要求涉及國(guó)家安全的并購(gòu)的中外各方主動(dòng)地向中國(guó)國(guó)家安全外資審查機(jī)構(gòu)申報(bào)，如果沒(méi)有申報(bào)，審查機(jī)構(gòu)可以主動(dòng)進(jìn)行審查。經(jīng)審查，如認(rèn)為有必要，則進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)查。調(diào)查結(jié)束，審查機(jī)構(gòu)要向總理提出報(bào)告和建議。整個(gè)審查程序要有明確的期限限制。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]