我國鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的歷史進(jìn)程及其特點(diǎn)

何文蘭

［摘要］人民民主是社會主義的生命，胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中指出，發(fā)展社會主義民主是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。而基層民主尤其是鄉(xiāng)村民主，是社會主義民主大廈的根基和基礎(chǔ)，是發(fā)展社會主義民主的突破口?；仡櫤驼_認(rèn)識我國鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的發(fā)展歷程并總結(jié)其各階段的特點(diǎn)，對于新時(shí)期進(jìn)一步推進(jìn)民主改革和建設(shè)，調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的積極性、激發(fā)農(nóng)村活力、完善農(nóng)村基層民主的實(shí)現(xiàn)途徑等有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

［關(guān)鍵詞］鄉(xiāng)村民主；歷史進(jìn)程；基本特點(diǎn)

［中圖分類號］F320 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ０115 — ０４

鄉(xiāng)村民主，又叫草根民主，是我國社會主義民主大廈的根基。我國是農(nóng)業(yè)大國，毛澤東曾經(jīng)說過，誰贏得農(nóng)民誰就贏得中國。那么如何贏得農(nóng)民，根據(jù)我們的國情，必須由兩個方面的因素決定。即經(jīng)濟(jì)上給予土地，解決農(nóng)民的吃飯和生存問題，政治上給予民主，解決農(nóng)民的發(fā)展和權(quán)利問題。而這正是中國共產(chǎn)黨贏得農(nóng)民，贏得中國革命勝利的秘訣。從新民主主義革命時(shí)期，民主革命根據(jù)地包括延安實(shí)行的普選，到新中國成立初期土地改革過程中遵循的走民主新路，以至于改革開放以來《村民委員會組織法》的出臺和村民自治的推行，這一系列的探索都表明我國鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)是在實(shí)踐中步履艱難的發(fā)展著、前進(jìn)著的。具體可以分為以下幾個階段，而每個階段又呈現(xiàn)出獨(dú)有的特點(diǎn)。

一、第一階段（1919.5.4—1949.10建國前），新民主主義革命時(shí)期，社會主義鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)理論和實(shí)踐的探索階段

五四運(yùn)動提出了“民主”與“科學(xué)”兩大口號。從此民主作為在西方最早出現(xiàn)的概念被我國人們所知曉。也正是由于五四運(yùn)動我國民主革命的主體、領(lǐng)導(dǎo)力量、目標(biāo)任務(wù)發(fā)生了變化，我國進(jìn)入新民主主義革命時(shí)期，革命以爭取民族獨(dú)立和人民解放為目標(biāo)。同時(shí)緊緊依靠廣大工農(nóng)群眾，在根據(jù)地和解放區(qū)的局部執(zhí)政環(huán)境下，確立了發(fā)展基層民主的原則，探索并開始實(shí)踐基層民主政治建設(shè)的形式，與此同時(shí)，鄉(xiāng)村民主建設(shè)也開始在理論和實(shí)踐方面進(jìn)行了積極地探索并取得了一定成效。

（一）民主建政思想逐步滲透到農(nóng)村

在新民主主義革命時(shí)期，毛澤東同志深刻認(rèn)識到實(shí)現(xiàn)主權(quán)獨(dú)立和民主之間的緊密關(guān)系，并精辟地指出，“中國缺少的東西固然很多，但是主要的就是少了兩件東西：一件是獨(dú)立，一件是民主。這兩件東西少了一件，中國的事情就辦不好?！?劉少奇同志也將是否實(shí)行民主的意義上升到“能否得天下的大事”的高度，指出：共產(chǎn)黨、新四軍在華中敵后“只干兩件事”，“一件是干抗日”，“一件事干民主” 。在他看來，“干抗日”就是為了爭取民族獨(dú)立，而“干民主”就是要建立民主政治秩序，努力營造民主團(tuán)結(jié)、生動活潑，安定和諧的政治局面。這便是民主建政思想的發(fā)端。

隨著民主建政思想的提出，尤其井岡山革命根據(jù)地的建立，我們黨將“民主建政”作為人民政權(quán)區(qū)別于其它各種政權(quán)的根本特征而努力推進(jìn)。劉少奇指出，為了得天下，我們必須在根據(jù)地實(shí)行模范的民主政治。1930年制定的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》等憲法性文件和選舉法規(guī)，建立起工農(nóng)民主政權(quán)的選舉制度，選舉制度以普遍、平等、公開為基本原則。在基層，為了密切聯(lián)系群眾，建立了代表聯(lián)系制度、代表主任制度、代表會議制度、代表召回制度等項(xiàng)制度，切實(shí)保障了鄉(xiāng)市基層蘇維埃的民主選舉和廣大群眾直接參與政權(quán)建設(shè)的民主權(quán)利。對此，毛澤東同志打了一個形象的比喻說：“我們要建立一個堅(jiān)固的塔，就要從打下堅(jiān)固的塔腳做起，我們要建立堅(jiān)固的蘇維埃，也要打下堅(jiān)固的蘇維埃塔腳，這就是城鄉(xiāng)蘇維埃了”，“鄉(xiāng)蘇維埃（與市蘇維埃）是蘇維埃的基本組織，是蘇維埃最接近群眾的一級，是直接領(lǐng)導(dǎo)群眾執(zhí)行蘇維埃各種革命任務(wù)的機(jī)關(guān)?！?他還強(qiáng)調(diào)指出：“鄉(xiāng)的工作重心在村。”故村的組織與領(lǐng)導(dǎo)成為極應(yīng)注意的問題。將鄉(xiāng)的全境劃分為若干村，依靠民眾自己的鄉(xiāng)蘇代表及村的委員會與民眾團(tuán)體在村的堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)，使全村民眾像網(wǎng)一樣組織于蘇維埃之下，去執(zhí)行蘇維埃的一切工作任務(wù)，這是蘇維埃制度優(yōu)勝于歷史上一切政治制度的最明顯的一個地方。 而抗日根據(jù)地實(shí)行了更為廣泛的基層民主政治建設(shè)。以“三三制”為基本原則，我們黨領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)地軍民，通過鄉(xiāng)村民眾直接參與的民主選舉，建立了鄉(xiāng)參議會、鄉(xiāng)政府及其下轄的行政村和自然村的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。此外，我們黨還發(fā)動民眾組建了各種政治性、軍事性、經(jīng)濟(jì)性和文化性的民眾團(tuán)體。通過細(xì)致的組織工作，根據(jù)地的鄉(xiāng)村民眾積極參與抗日民主政權(quán)的建設(shè)，形成了基層民主政治發(fā)展的良好氛圍。根據(jù)地發(fā)動民眾進(jìn)行了規(guī)?？涨暗拿裰髌者x，并在建立民主政權(quán)之后積極開展民主運(yùn)動，提高了人民政權(quán)的民主程度。由于民主建政思想滲透和延伸到農(nóng)村，所以改變了以往長期的農(nóng)民與民主政治無緣的狀況。

（二）初步建立了人民群眾廣泛享有民主權(quán)利的制度框架

在鄉(xiāng)村民主建設(shè)的過程中，為了確保民眾廣泛享有民主權(quán)利，我們黨制定了一系列的制度。比較有特色的是邊區(qū)開展的“公民評議”活動、土地革命時(shí)期各級蘇維埃巡視制度以及在《中華蘇維埃共和國憲法大綱》之下建立的選舉制度、市鄉(xiāng)代表會議制度和檢查、監(jiān)察制度等。比如，公民評議“就是部分抗日根據(jù)地在登記選民的過程中制定‘模范公民的條件，并據(jù)此對鄉(xiāng)村干部進(jìn)行公開的民眾評議。鄉(xiāng)村干部在評議運(yùn)動中向群眾述職和自我批評并接受群眾的公開批評。開展這一運(yùn)動極大地提高了群眾的政治水平和民主意識，增強(qiáng)了實(shí)行民主的能力。選舉制度，是指在中央蘇區(qū)，鄉(xiāng)(市)蘇維埃代表會議由全鄉(xiāng)(市)選民依法選舉的代表組成，并由全體代表會議選舉5人至7人組成主席團(tuán)(有的地方稱執(zhí)行委員會)，為代表會議閉會期間全鄉(xiāng)(市)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，主席團(tuán)推選主席、副主席各一人。鄉(xiāng)(市)蘇維埃全體代表會議、鄉(xiāng)(市)蘇維埃主席團(tuán)會議定期由主席召集。鄉(xiāng)(市)蘇維埃代表會議作為鄉(xiāng)(市)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)決議全鄉(xiāng)(市)范圍內(nèi)的一切行政事務(wù)，如批準(zhǔn)主席團(tuán)的工作報(bào)告或提議，解決鄉(xiāng)(市)內(nèi)的各種糾紛，選舉或撤換鄉(xiāng)主席團(tuán)委員和出席上級代表大會的代表。鄉(xiāng)(市)蘇維埃代表會議主席團(tuán)作為同級政權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，受鄉(xiāng)(市)蘇維埃代表會議監(jiān)督并對其負(fù)責(zé)。檢查和監(jiān)察制度是當(dāng)是爭取蘇維埃工作質(zhì)量與速度極其緊要的辦法，只有決定，沒有檢查和監(jiān)察，被視為官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)。有了這些切實(shí)可行的制度做保障，為鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的日后發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）創(chuàng)造了豐富的鄉(xiāng)村民主政治參與實(shí)踐形式

在新民主主義革命時(shí)期，我們黨強(qiáng)調(diào)要將民主建設(shè)工作的重點(diǎn)放到基層，一切工作的基礎(chǔ)在群眾，因?yàn)樗恰罢嬲裰鞯幕A(chǔ)”。在缺乏民主氛圍的大環(huán)境中，建立民主需要更多的實(shí)踐活動和更為豐富的實(shí)踐形式。因此，一方面，廣泛開展民眾組織和教育工作。我們黨歷來重視發(fā)動和組織民眾，將其放在政治工作的首位。抗戰(zhàn)時(shí)期，我們黨在抗日根據(jù)地建立了大量的民眾團(tuán)體，如政治性質(zhì)的“農(nóng)救會”、“工救會”、“青救會”、“婦救會”等，軍事性質(zhì)的“人民武裝自衛(wèi)隊(duì)”、“基干自衛(wèi)隊(duì)”、“青年抗日先鋒隊(duì)”等，經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的“變工隊(duì)”、“互助組”等，以及文化性質(zhì)的“識字小組”、“村劇社”、“秧歌隊(duì)”等。這些民眾團(tuán)體不僅是我們黨完成特定工作的重要依托，而且是動員民眾參與社會管理和民主建設(shè)的組織載體，大大開拓了鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的思路。另一方面，積極采取為鄉(xiāng)村大眾所喜聞樂見的戲劇、小報(bào)、歌詠等多種形式走村串戶進(jìn)行民主宣傳和教育。在當(dāng)是民主傳播空間極為有限的條件下，為了宣傳選舉，各邊區(qū)都印行了大量的小報(bào)和宣傳品作為重要的宣傳形式。有學(xué)者研究指出，僅晉察冀邊區(qū)就有各種報(bào)刊100余種。有些報(bào)刊專門就是針對選舉而發(fā)行的，如阜平的《大家選》，曲陽的《民選》，定縣的《民主洪流》等都是廣泛宣傳選舉的。

二、第二階段（19491949.10—1956年社會主義改造完成），過渡時(shí)期，鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)發(fā)展階段

新中國成立初期，我國面臨著一窮二白的嚴(yán)峻形勢，為了調(diào)動廣大人民群眾的積極性攻克難關(guān)，發(fā)展鄉(xiāng)村民主勢在必然，于是多方面探索和實(shí)踐鄉(xiāng)村民主形式取得了一定的進(jìn)展。

（一）對鄉(xiāng)村社會的組織整合

從某種意義上說，組織是民主建設(shè)的載體，只有健全的組織系統(tǒng)，民主政治建設(shè)才能成為現(xiàn)實(shí)，很大程度上，民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是依靠組織來實(shí)現(xiàn)的。中國共產(chǎn)黨在新中國成立初期，迅速建立著龐大而覆蓋全面的基層組織系統(tǒng)，鄉(xiāng)村組織在這一時(shí)期也進(jìn)行了建立健全和有效整合，組織規(guī)模較建國前不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了黨對農(nóng)村社會的有效領(lǐng)導(dǎo)，為鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)提供了廣闊的平臺。

1951年2月，中央召開各中央局負(fù)責(zé)同志參加的政治局會議，其中就鄉(xiāng)村黨建問題作出了明確的安排與指示，強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)村必須在土改完畢始能吸收經(jīng)過教育合于黨員條件者建立黨的支部，在頭兩年內(nèi)鄉(xiāng)村支部一般不要超過十個黨員” ，這就是有針對性的重點(diǎn)建立和完善村級黨組織。

然而，當(dāng)時(shí)的基層黨組織和黨員分布并不是均衡的，建立黨組織和發(fā)展新黨員主要集中在產(chǎn)業(yè)工人中，以及完成土地改革的新解放區(qū)農(nóng)村。因此隨著個體農(nóng)民向集體農(nóng)民的轉(zhuǎn)化中，農(nóng)村支部形式也做了相應(yīng)的調(diào)整。在1954年11月的第一次全國農(nóng)村基層黨組織工作會議中規(guī)定：在鄉(xiāng)支部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、在農(nóng)業(yè)合作社和手工業(yè)合作社中，可建立黨小組，黨員多的可建立分支部；黨員超過50人的鄉(xiāng)，可建立鄉(xiāng)總支，但在合作社中建立了分支部的，鄉(xiāng)黨員雖不足50人，也可成立總支部 。并根據(jù)規(guī)定：“在企業(yè)、農(nóng)村、學(xué)校和部隊(duì)中的黨的基層組織，應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位的行政機(jī)構(gòu)和和群眾組織積極地實(shí)現(xiàn)上級黨組織和上級國家機(jī)關(guān)的決議” 。從這里不難看出，通過農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)把農(nóng)村一個超大規(guī)模地社會凝聚成一個整體，實(shí)現(xiàn)社會和政治動員，從而保障黨對社會地統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使集中指導(dǎo)下的民主有了一定的發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度正式確立

我國的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，從政治屬性來說，是國家按一定條件在鄉(xiāng)村社區(qū)設(shè)置的行政區(qū)域建制，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為建制設(shè)立的政權(quán)組織，是我國政權(quán)體系的基礎(chǔ)。1945年抗戰(zhàn)結(jié)束后，國共合作形式的抗日民主政權(quán)參議會制度也隨之瓦解。各解放區(qū)的政權(quán)組織形式由參議會改為人民代表會議制度。普遍召開了鄉(xiāng)村人民代表會議。這個時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以上的地方各級人民代表會議被初步確立為地方人民權(quán)力機(jī)關(guān)。1950年12月，政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的職權(quán)作了規(guī)定。截止1952年，全國有28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別召開了各界人民代表會議，選舉產(chǎn)生了鄉(xiāng)級人民政府委員會，從此鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度正式確立。雖然此后在社會主義建設(shè)的過程中，由于各種原因?qū)τ谌嗣翊泶髸贫鹊呢瀼夭皇且蝗缂韧?，但是人民代表大會這種民主觀念卻深入人心。

三、第三階段（1957—1966），十年建設(shè)時(shí)期，鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)蹣跚前進(jìn)

經(jīng)過新民主主義革命時(shí)期和建國初期的基層民主政治建設(shè)實(shí)踐并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，人們對基層民主的認(rèn)識不斷深化，在農(nóng)村廣大人民群眾的民主意識不斷增強(qiáng)。但同時(shí)也面臨著農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的高度集中等問題，因此，鄉(xiāng)村民主建設(shè)在這一時(shí)期“蹣跚前進(jìn)”。

（一）民主監(jiān)督初步體現(xiàn)

人民公社是當(dāng)是農(nóng)村的基層權(quán)力機(jī)關(guān)，在農(nóng)村人民公社的管理中，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制定了《農(nóng)村人民公社工作條例》中指出，就是農(nóng)村辦合作社，也要擴(kuò)大民主，實(shí)行民主辦社。1957年鄧小平指出，“農(nóng)村干部的命令主義是同上級領(lǐng)導(dǎo)的缺乏民主作風(fēng)分不開的。計(jì)劃搞得那樣死，怎能不強(qiáng)迫命令呢？”“實(shí)際上群眾參與的事情，即使遇到困難，即使有的搞錯了，他們也能忍受，很少埋怨；相反，實(shí)行命令主義，搞對了群眾也不滿意。所以，擴(kuò)大各方面的民主生活，擴(kuò)大群眾的監(jiān)督，很重要?！?很顯然，民主的內(nèi)容在這一時(shí)期更為豐富，不僅牽涉到什么是民主，更涉及到了如何保障民主的實(shí)現(xiàn)這一深層次問題。

（二）鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)體制高度集中

1958年下半年開始，我國鄉(xiāng)村進(jìn)入了人民公社時(shí)期。人民公社主要有三大基本特征，即高度集中統(tǒng)一、平均主義和一大二公。由于“左”的錯誤思想不斷發(fā)展，使鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)陷入建國以來的最低潮。首先表現(xiàn)為政社合一。鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)人民代表大會被公社委員會和社員代表大會所取代。農(nóng)民公社既是一個經(jīng)濟(jì)組織又是農(nóng)村基層的一級政權(quán)組織，出現(xiàn)了以經(jīng)濟(jì)組織形式代替政權(quán)組織，以行政手段去指揮生產(chǎn)的狀況，鄉(xiāng)村民主建設(shè)實(shí)質(zhì)上處于停滯狀態(tài)。其次是黨政不分。公社黨委和各級黨組織與公社管理委員會、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)成為一體。公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)既是基層的經(jīng)濟(jì)組織又是政權(quán)組織，同時(shí)也是黨的組織，由政府指導(dǎo)生產(chǎn)的現(xiàn)象比比皆是。公社化的后果很快顯現(xiàn)出來——權(quán)力高度集中。公社成了一個半軍事化的組織，農(nóng)民的一切行動聽從于生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)和公社的安排指揮，這是對社會主義民主尤其是鄉(xiāng)村民主的極大扭曲。

所以說，雖然建國以來，我們黨建立了實(shí)現(xiàn)民主的根本政治制度即人民代表大會制度，探索了基層民主的實(shí)踐形式，包括選舉在內(nèi)。但是，由于權(quán)力過分集中的體制，特別是指導(dǎo)思想中“左”的錯誤思想影響，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)成效受到制約。

四、第四階段（1966.5—1978.12）十年“文革”及兩年徘徊時(shí)期，鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)畸變

在“文革”中，離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法辦事，基層民主演變?yōu)槿罕娺\(yùn)動式的“大民主”，結(jié)果不僅沒有真正實(shí)現(xiàn)和保障人民群眾的民主權(quán)利，反而造成社會大動亂，給黨、國家和人民都造成了嚴(yán)重的損失?；鶎用裰髡谓ㄔO(shè)的努力停留在民主運(yùn)動的水平上，運(yùn)動來則來，運(yùn)動去則去，基層民主的實(shí)踐成效受到極大的影響。這是我國發(fā)展基層民主需要吸取的深刻歷史教訓(xùn)。鄉(xiāng)村民主由于在整體缺乏民主建設(shè)的大環(huán)境中，也發(fā)生“畸變”。主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度被嚴(yán)重破壞。在文化大革命時(shí)期，由于推行“大亂”達(dá)到“大治”。在地方尤其是鄉(xiāng)村的人大及其常委會也被砸爛，被“革命委員會”所取代，從而在事實(shí)上自上而下的取消了人民代表大會作為國家政權(quán)組織形式和基本政治制度的作用。人民代表大會制度逐漸被新的制度所取代。1966年8月，黨的八屆十一中全會通過的《關(guān)于無產(chǎn)階級文化大革命的決定》中規(guī)定，文化革命小組、文化革命委員會和文化革命代表大會“是無產(chǎn)階級文化大革命的權(quán)力機(jī)構(gòu)”。人民代表大會制度伴隨著“革命委員會”的衍生而走向文革中的終結(jié)，縱然此后幾經(jīng)努力試圖恢復(fù)，但都因要觸及否定“個人權(quán)威”而失敗，直到十一屆三中全會之后才恢復(fù)。

與此同時(shí)，一些好的民主做法和形式，由于在“大民主”的背景下，根本缺乏貫徹落實(shí)的民主土壤而流于形式甚至是背道而馳。

1976年10月，雖然已經(jīng)從整體上消滅了四人幫，結(jié)束了“文化大革命”，但是，兩年徘徊時(shí)期（19976.10—1978.12），鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)依然顯得很脆弱，還沒來得及進(jìn)行根本上的建設(shè)和轉(zhuǎn)變。因此基本上還在文化大革命的“桎梏”中延續(xù)著。

五、第五階段（1978 12――1998 11），改革開放以來直到《中華人民共和國村民委員會組織法》的頒布，鄉(xiāng)村民主走向法制化階段

黨的十一屆三中全會恢復(fù)了解放思想、實(shí)事求是的思想路線，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變遷有力地推動了鄉(xiāng)村的政治發(fā)展。1998年10月4日，中共十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出了“鄉(xiāng)級民主”的概念，為鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)打開了空間。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度日益完善

主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表選舉規(guī)范化水平提高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議的法律化水平提高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的設(shè)立使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作更加經(jīng)?；⒅贫然约皬?qiáng)化了人大的重大法定權(quán)力等。但同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能也被嚴(yán)重虛化。如規(guī)定認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委仍是本地區(qū)政治領(lǐng)導(dǎo)核心，處于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的中心位置；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是本地區(qū)的行政管理機(jī)構(gòu)，在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，主要負(fù)責(zé)具體行政事務(wù)。

（二）村民自治制度興起并逐步完善

為適應(yīng)農(nóng)村改革的需要，早在20世紀(jì)80年代初期我國就撤消了政社合一的人民公社體制，建立了基層政權(quán)組織—鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。1982年憲法規(guī)定“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)建立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”，即以憲法方式確立了基層自治制度，這在我國歷史上是前所未有的。1987年11月，六屆全國人大常委會根據(jù)全國人大的授權(quán)，審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，自1988年6月1日起試行。試行法對于擴(kuò)大基層直接民主，保證農(nóng)村基層群眾直接行使民主權(quán)利，改善干群關(guān)系，維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，發(fā)揮了重要作用。在試行過程中，廣大農(nóng)民群眾創(chuàng)造出了很多好的經(jīng)驗(yàn)和做法，如“海選”村民委員會成員、村務(wù)公開、村民會議和村民代表會議等。同時(shí)，社會主義民主政治建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，要求進(jìn)一步完善村民自治制度。1998年九屆全國人大常委會總結(jié)村民自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)黨的十五大和十五屆三中全會的精神，堅(jiān)持試行法確定的原則和方向，修訂通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，進(jìn)一步規(guī)定和明確了村委會的性質(zhì)、職責(zé)和組織構(gòu)架及產(chǎn)生方式等，從此村民自治開始步入規(guī)范化和不斷發(fā)展完善的軌道，鄉(xiāng)村民主建設(shè)有了法律制度體系的保障。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路開始發(fā)生變化

1.由過去簡單的權(quán)力放收、機(jī)構(gòu)人員減增，轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮苻D(zhuǎn)變和機(jī)制構(gòu)建。政府職能轉(zhuǎn)變與村民自治共同促成了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的公選直選，促成了黨為應(yīng)對這些變化挑戰(zhàn)在職能上、機(jī)構(gòu)上和執(zhí)政方式上的一些調(diào)整。中國農(nóng)村基層的民主政治建設(shè)首先是從人民民主開始的，黨在這一時(shí)期主要是進(jìn)行一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府民主化改革的試點(diǎn)。1998年旨在解決“吃飯財(cái)政”問題的政府機(jī)構(gòu)改革，把政府的經(jīng)濟(jì)職能定位在宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)上，也就在一定意義上為政治民主建設(shè)奠定了可靠基礎(chǔ)，自此拉開了以公推民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為核心的干部制度改革推動黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的序幕。這些公推民選方式標(biāo)志著我國擴(kuò)大基層民主的政治體制改革步伐已經(jīng)開始由群眾自治組織向基層政權(quán)民主建設(shè)的方向邁進(jìn)。

2.重點(diǎn)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的職權(quán)和黨的執(zhí)政方式從政策到法律、從經(jīng)驗(yàn)到科學(xué)的轉(zhuǎn)變。

黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治改革已由過去強(qiáng)調(diào)黨政分開轉(zhuǎn)向在共產(chǎn)黨長期執(zhí)政政黨體制下重新構(gòu)建黨政關(guān)系的新視角，當(dāng)然，這還僅限于黨與政府關(guān)系的層面，沒有涉及到黨內(nèi)關(guān)系的自我調(diào)整。黨的執(zhí)政方式由過去職能分開、工作方式分開的黨政分權(quán)式民主，轉(zhuǎn)向黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政首長任命（改變權(quán)力來源和結(jié)構(gòu)）充分吸收民意的協(xié)作式民主，既推動屬于人民民主范疇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，同時(shí)又貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，增強(qiáng)黨對方向過程的控制力，使基層人民民主在黨的領(lǐng)導(dǎo)下健康有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有效結(jié)合，是這一時(shí)期黨的執(zhí)政方式創(chuàng)新的一個重要成果。公推直選和兩票制產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，是村民自治中村民委員會選舉方式的借鑒和提升，說明黨在基層政權(quán)領(lǐng)域已開始注重依法民主選舉路徑的開發(fā)。如果說迄今為止的國家政治體制改革在相當(dāng)程度上不過是機(jī)構(gòu)改革或政治體系內(nèi)部的權(quán)力調(diào)整和重新分配的話,那么,鄉(xiāng)村改革及鄉(xiāng)村民主建設(shè)則首次觸及公共權(quán)力的來源問題——領(lǐng)導(dǎo)者的合法權(quán)力只能來自民眾的授權(quán)和認(rèn)可,而這正是一切政治民主的真正起點(diǎn)。“兩票制”在實(shí)踐中的推廣和發(fā)展,表明農(nóng)村基層黨組織更加關(guān)注自身的民意基礎(chǔ),并尋求更廣泛的直接的民眾支持，同時(shí)也表明,基層的黨組織活動及執(zhí)政方式開始納入法制軌道,并直接接受民意的評判和選擇。這就使黨的執(zhí)政方式向現(xiàn)代政黨政治大大靠近了一步。

六、第六階段（1998.11月以來），鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平再上新臺階

《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布，尤其是十六大以來，隨著實(shí)踐的發(fā)展，在中央政府的高度重視下，鄉(xiāng)村民主進(jìn)入了一個新的發(fā)展時(shí)期，制度化、規(guī)范化和科學(xué)化明顯增強(qiáng)。

（一）法律法規(guī)進(jìn)一步健全

1998年11月4日主席令9號公布《中華人民共和國村民委員會組織法》，標(biāo)志著鄉(xiāng)村民主建設(shè)有了較為完備的法律依據(jù)和保障。黨的十六大以來農(nóng)村民主政治建設(shè)的政策措施不斷完善，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳多次下發(fā)文件，對村委會民主選舉、村務(wù)公開、民主監(jiān)督和民主管理、村委會印章和管理、村民一事一議籌資籌勞管理辦法、農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開等問題作出專門部署，為切實(shí)保障農(nóng)民的選舉權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)發(fā)揮了重要作用。

（二）基層民主政治的組織建設(shè)得到加強(qiáng)

截止2010年底，全國大多數(shù)村委會設(shè)立了人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等下屬委員會。近幾年積極培育和發(fā)展農(nóng)村服務(wù)性、公益性和互助性社會組織，發(fā)揮這些組織在生產(chǎn)發(fā)展、提供服務(wù)、參與監(jiān)督和建言獻(xiàn)策等方面的作用，村民議事組織和監(jiān)督組織普遍增強(qiáng)，目前，絕大多數(shù)的村建立了村民會議或村民代表會議制度、村民理財(cái)小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組等組織，為鄉(xiāng)村民主建設(shè)創(chuàng)建了更為豐富的載體。

（三）鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)內(nèi)容逐步充實(shí)

政治反映經(jīng)濟(jì)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村民主政治的發(fā)展也必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。新時(shí)期，包括農(nóng)村土地拆遷征用補(bǔ)償及分配村集體債權(quán)債務(wù)、農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)業(yè)四項(xiàng)補(bǔ)貼、農(nóng)村公益事業(yè)一事一議等成為村民關(guān)注的熱點(diǎn)。所以農(nóng)村民主建設(shè)的內(nèi)容也總是積極的在向這方面靠攏?？偟目?，內(nèi)容隨著社會生活和公共需求的發(fā)展而逐步發(fā)展充實(shí)。

（四）鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的形式不斷豐富

直選成為村民們公認(rèn)的民主形式，村民會議以或村民代表會議為題的民主決策形勢也成為村級重大事項(xiàng)的主要決策方式；村民自治章程和村規(guī)民約也不斷豐富和健全。同時(shí)村民監(jiān)督也在村級重大事項(xiàng)決策中發(fā)揮著重要的作用。

（五）民主觀念深入人心

首先“海推直選”的選舉形式深入民心，健全村級工作議事規(guī)則，完善了村級決策程序，實(shí)現(xiàn)了民主決策程序化。同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部對村民自治的認(rèn)識也不斷提高，能較好擺正黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的關(guān)系，能較好的支持村委會、村組議事會開展工作。

〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>