論中國保障性住房的公平性

詹花秀

摘 要：保障房是一種由政府提供或政府主導(dǎo)的保護(hù)社會成員最基本居住權(quán)利的具有社會保障性質(zhì)和社會福利性質(zhì)的房屋。中國的保障房目前初具規(guī)模，但由于房少人多，供不應(yīng)求，保障房的建設(shè)與分配過程中存在著種種問題，使保障房在保障低收入人群居住權(quán)利方面，呈現(xiàn)出種種不公平性。落實(shí)保障房的公平性，一要加大建設(shè)力度，調(diào)整分配結(jié)構(gòu)和分配方式，增加供給；二要通過技術(shù)手段和政策調(diào)整，整治分配過程中的種種腐敗行為，讓保障房真正分配給住房困難的人群；三要盡快讓小產(chǎn)權(quán)房合法化，降低房價，增加低價位房屋供應(yīng)；四要減少保障房的集中成片建設(shè)，減少低收入人群集中居住的狀況；五要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)保障房的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

關(guān)鍵詞：保障性住房；公平性；住房建設(shè)；分配制度

中圖分類號：F12 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0015-03

一、保障性住房的概念及中國發(fā)展現(xiàn)狀

保障房是一種由政府提供或政府主導(dǎo)的保護(hù)社會成員最基本居住權(quán)利的具有社會保障性質(zhì)和社會福利性質(zhì)的房屋。它的特點(diǎn)表現(xiàn)在：為了解決中低收入階層居民的居住問題，由政府直接投資建造或由政府以一定方式對建房機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助、由建房機(jī)構(gòu)建設(shè)，并以較低價格或租金向中低收入家庭進(jìn)行出售或出租的住房。目前中國在保障性住房的政策表述中尚缺乏一個明確統(tǒng)一的概念體系，但通常認(rèn)為，當(dāng)前中國的保障性住房由“廉租房”（政策性租賃房）、經(jīng)濟(jì)適用房、限價房等組成。中國住建部的住房保障規(guī)劃針對不同的收入群體提出了包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、限價商品住房、城市和國有工礦棚戶區(qū)改造住房等在內(nèi)的保障性住房體系。其分配情況是：經(jīng)濟(jì)適用房是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的職工，廉租房主要是供給最低收入人群，公租房作為過渡性住房，租給剛畢業(yè)的大學(xué)生等人群。在國家“十二五”規(guī)劃中，保障房包括城市的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房和政策性租賃住房，也包括林區(qū)、墾區(qū)、煤礦職工的棚戶區(qū)改造房（危改房）和游牧民定居工程住房。

中國20世紀(jì)90年代初開始住房制度改革，1994年出臺了《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》，將經(jīng)濟(jì)適用住房定義為“由相關(guān)部門向中低收入家庭的住房困難戶提供按照國家住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)而建設(shè)的價格低于市場價的普通住房”。1998年，進(jìn)一步提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。中央政府對不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，該通知提出最低收入家庭由政府提供廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用房，其他高收入家庭購買或租賃市場價商品房，可以說，城市保障性住房建設(shè)進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的發(fā)展階段。

雖然中國保障性住房政策出臺已久，然而，因?yàn)楦鞣N原因，建設(shè)進(jìn)程并不理想。截至 2008 年底，中國城市低收入家庭中僅 925 萬戶，3 024.75 萬人納入住房保障體系。分別占全部城市家庭及城市人口的 4.44% 和 5%，只占 20% 低收入家庭總戶數(shù)的 22.18%[1] 。2009年加強(qiáng)了保障房的建設(shè)力度，2009年保障房建設(shè)完成330萬套，2010年開工建設(shè)了590萬套（其中完工370萬套）。2011年3月全國人民代表大會公布了具體的保障房供給計劃，準(zhǔn)備耗資13萬億元大規(guī)模地建設(shè)保障性住房，并計劃在一年內(nèi)建設(shè)1 000萬套保障房。更為重要的是，為了落實(shí)保障房的建設(shè)，2011年中央政府將計劃完成情況納入對地方政府的考核。按照“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，今后五年將建設(shè)3 600萬套，其中2011年和2012年各建設(shè)1 000萬套，2013—2015年共建設(shè)1 600萬套[2]。

二、保障性住房的公平性——“幸運(yùn)”的保障房

1.中國保障性住房的建設(shè)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上城市居民對住房的需求，保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠

近些年，中國房地產(chǎn)建設(shè)如火如荼，房地產(chǎn)市場熱鬧非凡，但保障性住房建設(shè)連計劃都難以完成，低收入人群住房狀況卻令人堪憂。究其原因，一是地方政府對保障性住房的建設(shè)積極性不高。因?yàn)椋Ｕ闲宰》?，要占用一定的土地，土地資源是有限的，地方政府可賣的地也是有限的，建設(shè)保障房，出讓價較低，這無疑會減少地方政府的出讓金收入[3]。相反，商業(yè)地產(chǎn)可以獲得巨量出讓金，所以，地方政府會盡量發(fā)展商品房，擠壓保障房用地，中央政府要求的保障房數(shù)量，往往被打折扣，地方政府在保障房建設(shè)上往往虛報數(shù)字。由于保障性住房投資收益率低、投資回收周期長、經(jīng)營管理相對復(fù)雜，而對社會資金吸引力較弱。商品住房市場與保障性住房市場結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡、商品住房市場過于膨脹的背景下，政府保障性住房建設(shè)不足。

2.分配混亂，應(yīng)保未保問題嚴(yán)重

一是保障對象雖有明確規(guī)定，但如何識別存在困難，確定對象難。一部分人雖然工資收入低，但灰色收入相當(dāng)高，成為購買保障房的主力。另一部分人確實(shí)因?yàn)槭杖胩?，極有可能造成即使能進(jìn)入住房保障范圍的人最終也會因?yàn)橹Ц赌芰Φ牟蛔愣鵁o法得到實(shí)際的保障，游離于住房保障政策之外。真正的低收入階層買不起保障房，經(jīng)濟(jì)適用房、限價房等有產(chǎn)權(quán)的住房，在很多城市實(shí)際已蛻變成富裕階層、特權(quán)階層和夾心層的福利房。

二是配套制度建設(shè)滯后，對需要保障者跟蹤監(jiān)督難。個人收入及家庭收入都是不斷變化的，但中國目前沒有采取技術(shù)手段來跟蹤收入變化。保障房尤其是廉租房、公租房沒有回收機(jī)制，不能滾動發(fā)展。被占用的公共資源固化，不能利用現(xiàn)有資源為更多的人提供住房保障。

三是建設(shè)中的管理監(jiān)督問題。保障房交給開發(fā)商建設(shè)，沒有進(jìn)行有效控制，開發(fā)商對經(jīng)濟(jì)適用房的建造標(biāo)準(zhǔn)隨意更改現(xiàn)象嚴(yán)重，使戶型越來越大，因此購買經(jīng)濟(jì)適用房的往往還是中等偏上的收入群體。經(jīng)適房套型偏大、價格偏高而實(shí)際上淪為中檔商品房，分配混亂而導(dǎo)致其保障功能變異。

四是對保障房分配監(jiān)管不嚴(yán)，腐敗盛行?，F(xiàn)實(shí)生活中，我們能了解到，不乏領(lǐng)導(dǎo)干部的親屬和關(guān)系戶，他們不需要排隊(duì)，也不需要抽簽，只要領(lǐng)導(dǎo)一句話，就可以獲得一套低收入者等待無數(shù)年才能排上隊(duì)的保障房。因?yàn)樗麄兪杖氩⒉坏停?，面積越大越好，這正好為開發(fā)商提供了擴(kuò)大保障房面積的強(qiáng)勁動力。制度的不完善及腐敗行為使中國的保障房面積越建越大，低收入人群獲得保障房的機(jī)會越來越少。

3.城鄉(xiāng)居民保障的不公平性

中國先前制定的有關(guān)保障房的政策都是排斥農(nóng)村居民的，把農(nóng)民工和城市居民分別對待。2005 年的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》第 4 條規(guī)定“申請家庭成員中至少有 1 人為當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)常住戶口”。國家現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)適用房政策《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》（2007年）規(guī)定：“城市低收入家庭申請購買經(jīng)濟(jì)適用住房應(yīng)具有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口”。這樣不具有當(dāng)?shù)爻鞘袘艏募彝ゲ荒芟硎茏》勘Ｕ险?。同時，幾乎每個城市的保障房都有戶籍方面的規(guī)定，只有本市常住戶口才有資格購買，或者要居住幾年以上。2007年以后外來農(nóng)民工的境遇開始有所改善。2007年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決城市低收家庭住房困難若干意見》明確規(guī)定要“集中建設(shè)向農(nóng)民工出租的集體宿舍”。2010 年 6 月 13 日，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合制定的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》?！兑庖姟芬?guī)定：“有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍。”

4.權(quán)力介入，導(dǎo)致了不同群體間的不公平

保障房建設(shè)運(yùn)行機(jī)構(gòu)政出多門、職能分散、關(guān)鍵機(jī)構(gòu)缺失。機(jī)構(gòu)越多，出臺的政策越多，插手的人越多，這些政策的管理人員并不是為老百姓的利益著想，想的都是在自己的權(quán)力范圍內(nèi)，如何做出對自己人有益的規(guī)定。所以，中央政府督促保障房建設(shè)，而到了地方政府那里，雖然政府并不愿意建，但真正建了，誰都不想放過，保障房成了唐僧肉，每個部門每個人都想挖一塊。目前，建立一個體系健全的全國性機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)去實(shí)施保障房的建設(shè)、供給、分配與監(jiān)管，似乎是一個亟待破解的體制難題。

5.政策導(dǎo)向偏差，低收入家庭集中居住導(dǎo)致的“馬太效應(yīng)”

政府主導(dǎo)的非產(chǎn)權(quán)保障性住房建設(shè)，一般都是集中建設(shè)，而且，為了不占用黃金地段，把保障房建在較為偏遠(yuǎn)的地段，這不僅造成了低收入階層的“聚居”現(xiàn)象，而且造成了遠(yuǎn)離中心城區(qū)的“偏居”現(xiàn)象。造成中低收入家庭就業(yè)機(jī)會減少，向上流動機(jī)會少，交通等生活成本提高，醫(yī)療教育水平較低，享受城市公共設(shè)施較少。使得低收入家庭的收入水平和居住狀況固化和強(qiáng)化。低收入家庭聚居在一起，不僅他們的生活狀態(tài)較差，他們的子女也可能世襲他們的低收入狀態(tài)和較差的居住院狀況。

三、力促保障房的公平性

1.讓保障房申請人確定穩(wěn)定的排隊(duì)預(yù)期

現(xiàn)在保障房最大的問題就是人多房少，住房困難人群以什么方式獲得住房，是最重要的。目前的排隊(duì)制度，是否合適，是否公平？是首先要考慮的問題。要公平排隊(duì)，就要對每個申請住房的人的收入狀況和住房狀況有真正的了解，所以，要建立一個保障房申請者的信息和跟蹤系統(tǒng)，只要符合收入條件和住房困難條件的，都可申請加入這個系統(tǒng)。不符合保障房申請資格的人，不能進(jìn)入這個系統(tǒng)，也就不能獲得保障房。這樣，先把權(quán)力干預(yù)排除了。其次，對保障房信息系統(tǒng)，公眾可以進(jìn)入，可以咨詢；監(jiān)督部分隨時可以監(jiān)督和質(zhì)詢；保障房申請者隨時可以查詢，看自己的排隊(duì)情況，如果發(fā)現(xiàn)問題，可以質(zhì)疑。最后，由一個部門對信息系統(tǒng)和保障房建設(shè)及分配進(jìn)行歸口管理，解決政出多門的問題。這樣責(zé)任明確實(shí)，問責(zé)容易，便于監(jiān)督。

2.加大建設(shè)力度，調(diào)整住房結(jié)構(gòu)，做到應(yīng)保盡保

保證土地供應(yīng)。雖然保障房人多房少，但在目前住房不充裕的情況下，也要多想辦法，盡量做到應(yīng)保盡保。建立多種保障方式，對住房困難者，提供幫助。在建設(shè)資金不足的情況下，政府應(yīng)當(dāng)保證保障房建設(shè)的土地供應(yīng)，先多建一些廉租房，保證最基本的需求。

加大經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)力度。在普通商品房建設(shè)中，政府要求開發(fā)商提供一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)適用房，供低收入者選購，同時，減少集中成片的經(jīng)適房開發(fā)。按照國土資源部關(guān)于《堅(jiān)持和完善土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度的意見》（國土資發(fā)[2011]63號）的有關(guān)要求，以“商品住房用地中配建保障性住房”方式出讓土地使用權(quán)的，土地出讓成交后，成交價款和競得人承諾配建的保障性住房事項(xiàng)一并寫入成交確認(rèn)書和出讓合同。

多方籌措建設(shè)資金。在保障房建設(shè)資金不足的情況下，用更多的土地出讓金和房屋交易稅用來建設(shè)保障房，而不是用來搞其他基本建設(shè)和投資給企業(yè)；同時，按國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，地方政府債券資金主要安排用于公益性建設(shè)項(xiàng)目，包括保障性安居工程。鼓勵民間資本參與政策性住房建設(shè)，支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區(qū)改造，享受相應(yīng)的政策性住房建設(shè)政策[4]。

提供方式上，實(shí)行多樣化。對于符合申請保障房條件的居民，借鑒美國等的經(jīng)驗(yàn)，從補(bǔ)磚頭到補(bǔ)人頭，這樣更具有科學(xué)性[5]。因?yàn)?，保障房供給中存在的一系列問題，短期內(nèi)難以解決，而對個人收入的監(jiān)控，相對較容易，所以，政府可以根據(jù)個人收入情況決定住房補(bǔ)貼的多少，這樣，可以更公平，居民對住房的選擇也更自由，更合理。

通過降低房屋閑置率，提高保障水平。目前中國房地產(chǎn)投資和投機(jī)異常嚴(yán)重，很多人都有多套住房，有學(xué)者建議，為提高保障水平，降低房屋閑置率，要求已購住房，沒有投入使用的，在一定期限內(nèi)，交給專門的社會組織，提供給無房者租住。督促房屋所有者交出房屋的辦法是閑置的住房要交稅，愿意出租的減征或免征閑置稅。筆者認(rèn)為，這是一個提高保障程度的好辦法，不僅可以在現(xiàn)在房源基礎(chǔ)上解決一部分人的住房困難，而且，可以通過專門組織進(jìn)行公開化操作，引導(dǎo)房價租金向合理水平回歸，充分挖掘現(xiàn)有房屋資源，讓低收入者有更多機(jī)會租住面積更大的房屋。

3.充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)保障房的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

目前，發(fā)達(dá)國家普遍使用以居住地為中心的人口管理模式，只要有合法固定住所和相對穩(wěn)定職業(yè)或合法生活來源，就可以落戶，享受住房保障的福利。在中國城市化加速發(fā)展的今天，城市吸收了大量的農(nóng)村居民，所以，“農(nóng)民工”與城市居民在住房保障上理應(yīng)享受平等待遇。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民一般是雙困家庭，在廉租房和公租房供應(yīng)中，應(yīng)重點(diǎn)向他們傾斜。今后，中國要逐步取消城鄉(xiāng)差別的戶籍制度，實(shí)行居住地制度，只要是居住在城市的居民，都能享受統(tǒng)一的包括住房在內(nèi)的社會保障制度。

房屋作為最基本的生存條件，政府應(yīng)讓每個居民都有所保障。然而，實(shí)踐中，由于地方政府不作為，中國的經(jīng)適房是由開發(fā)商主導(dǎo)的。這也就是保障房少、大且貴的原因。所以，地方政府務(wù)必在保障房的政策制定、分配管理、監(jiān)督方面都要負(fù)起責(zé)來。

4.小產(chǎn)權(quán)房合法化，增加面向低收入者的住房供應(yīng)

所謂小產(chǎn)權(quán)房，就是指由開發(fā)商和村委會合作，或者村委會自行組織建設(shè)，在宅基地等用地上開發(fā)住宅，而后自行銷售，并向購房者發(fā)放由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制作的“房產(chǎn)證”的住房。中國自1994年土地財政發(fā)展以來，地方政府償?shù)搅速u地的甜頭，一步一步，與開發(fā)商形成了利益共同體。土地市場被政府壟斷，房地產(chǎn)開發(fā)被房地產(chǎn)開發(fā)商壟斷，政府高價賣地，開發(fā)商高價賣房，各得其所。農(nóng)村土地不能進(jìn)入市場，居民自己不能建房，也不能合作建房。在政府推高地價、房價步步升高而農(nóng)民出讓土地收益過低的情況下，村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合起來，在集體用地上自行建房出售。因?yàn)榫薮蟮氖袌鲂枨?，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)遍地開花，雖然它一直是違法的，但是屢禁不止。小產(chǎn)權(quán)的開發(fā)，在中國已有十幾年的歷史，近年來房地產(chǎn)價格的暴漲更是導(dǎo)致其迅速發(fā)展，據(jù)調(diào)查在北京大概占比 20%左右，深圳占比可能高達(dá) 40%～50% [6]。小產(chǎn)權(quán)房違背現(xiàn)行法律，但卻涉及到眾多人的直接利益，如果政府不能妥善的處理，很可能引發(fā)嚴(yán)重的社會危機(jī)?，F(xiàn)在關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的討論十分熱烈，對小產(chǎn)權(quán)房合法化的呼聲日益高漲。實(shí)際上，集體和農(nóng)民擁有土地所有權(quán)，他們的土地進(jìn)入市場就是合法的，然而，按照中國《土地管理法》的規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地”。所以，我們落實(shí)農(nóng)民土地所有權(quán)，還有很長的路要走，首先，要從源頭解決問題，對《土地管理法》作適當(dāng)修改，在保證農(nóng)村土地所有權(quán)真正集體所有的前提下，盡快規(guī)范相關(guān)交易行為，出臺相關(guān)措施，讓小產(chǎn)權(quán)房合法化，讓低收入者有更多可選擇的房源。

參考文獻(xiàn)：

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[6] 盧麗濤.深圳啟動土改試點(diǎn)：對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行確權(quán)[N].第一財經(jīng)日報，2012-05-25.

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]