城鄉(xiāng)二元體制對農(nóng)用土地制度創(chuàng)新的路徑約束分析

樊興麗 布海東

［摘要］我國當(dāng)前關(guān)于農(nóng)地制度改革的主張主要有四種：私有化、國有化、復(fù)合所有制和保留現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)，對其進(jìn)行改革與完善。由于城鄉(xiāng)二元體制對農(nóng)地制度創(chuàng)新的路徑約束，在城鄉(xiāng)二元體制沒有完全改變的條件下的一種有效的制度選擇，是在保持農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，構(gòu)建和明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，明晰土地權(quán)利的基礎(chǔ)上推動集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)地制度；路徑約束；城鄉(xiāng)二元體制

［中圖分類號］F301.2 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ０107 — ０2

關(guān)于我國當(dāng)前農(nóng)村集體土地制度的改革，眾多學(xué)者從分析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的缺陷出發(fā)，提出了各自的改革主張，大致有四種觀點：私有化、國有化、復(fù)合所有制和保留現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)，對其進(jìn)行改革與完善。農(nóng)地制度的變遷除了受經(jīng)濟主體追求自身利益的約束外,同時也受到制度環(huán)境和客觀條件的約束,這些制約因素就構(gòu)成了農(nóng)地制度變遷的路徑約束。農(nóng)地制度形成的體制背景是中國城鄉(xiāng)二元體制的制度安排,具體來說以戶籍管理制度為核心的城鄉(xiāng)二元分割體制,包括附著于戶籍制度的就業(yè)、社會保障等，正是二元體制構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)地制度創(chuàng)新的路徑約束。

一、當(dāng)前農(nóng)地制度變遷的路徑約束

1.二元戶籍制度限制了農(nóng)村人口的自由流動

1958年《中國人民共和國戶口登記條例》頒布,以后又頒布了一系列配套措施,確立一套完整的戶口管理制度。這個制度以法律形式對戶口遷移作了極大的行政限制,對農(nóng)村遷往城市、農(nóng)轉(zhuǎn)非、小城市遷往大城市都嚴(yán)加控制,在城市與農(nóng)村構(gòu)筑了一道高墻,即形成了所謂的城鄉(xiāng)二元體制，戶籍制度的基本功能就是限制社會成員區(qū)域間的自由流動?！?〕當(dāng)時這個制度對工業(yè)化和和社會穩(wěn)定產(chǎn)生了積極作用,但是它構(gòu)建了封閉性很強的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu),這必然抑制了人力資源在社會發(fā)展中的能動作用,也抑制了經(jīng)濟發(fā)展的活力。最終,這種限制農(nóng)村人口自由遷移的戶籍制度必然對我國的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民產(chǎn)生巨大的影響。只要戶籍制度存在,農(nóng)民工就不能在城市取得正式身份和與其配套的社會保障,也就是只能做到“離土不離鄉(xiāng)”。這種轉(zhuǎn)移的不徹底性,使得農(nóng)民工反復(fù)往返于城市和農(nóng)村之間,由于農(nóng)民工收入低、生活工作不穩(wěn)定，隨時面臨著失業(yè)等生活危機，這時土地成了農(nóng)民工最后的退路和生存保障。所以，農(nóng)民即使將其撂荒也不愿放棄對其擁有的經(jīng)營權(quán)。

2.在二元就業(yè)制度下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排同時就是農(nóng)村就業(yè)制度安排

計劃經(jīng)濟時期形成的戶籍制度，禁錮了農(nóng)村勞動力的流動，使農(nóng)民工始終處于城鄉(xiāng)管理體系的邊緣。作為生產(chǎn)要素的勞動力不能按照市場規(guī)律進(jìn)行流動,而只能在農(nóng)村的土地上進(jìn)行勞動就業(yè),從而形成了中國特有的城市和鄉(xiāng)村的二元就業(yè)制度。二元戶籍制度把農(nóng)村人口限制在農(nóng)村,當(dāng)家庭承包經(jīng)營責(zé)任制推行后,農(nóng)村生產(chǎn)方式雖然由原來計劃體制下的集體生產(chǎn)改為家庭承包分散經(jīng)營,但二元戶籍制度和二元就業(yè)體制并沒有發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變,農(nóng)村勞動力依舊主要是在農(nóng)村進(jìn)行就業(yè),土地及在土地上進(jìn)行勞作是農(nóng)村勞動者即農(nóng)民獲得生活資料的首要來源。隨著城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展差別的擴大,農(nóng)民自發(fā)形成了“民工潮”。但是這種自發(fā)的要素流動并沒有得到相應(yīng)的制度支持,反而遇到了嚴(yán)重的制度障礙,即戶籍制度及相關(guān)配套制度限制了這種自由流動,城市政府為保護當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)和維護社會秩序的安定而傾向于直接或間接地對農(nóng)民工就業(yè)采取歧視的政策，各地方政府在對待農(nóng)民工的就業(yè)競爭時，對就業(yè)工種、專業(yè)、人數(shù)、使用期限作了全方位和近乎苛刻的規(guī)定，不僅造成了城市勞動力市場的人為分割和自由競爭機制的破壞，而且使歧視更加系統(tǒng)化、徹底化、公開化和制度化，導(dǎo)致農(nóng)民工在城市的就業(yè)面顯得相對狹窄。

3.二元制度下農(nóng)村土地承擔(dān)著社會保障的職能

中國的社會保障也是附著在戶籍制度上的一大利益。中國社會保障的城鄉(xiāng)二元分割的格局,使農(nóng)民工基本上被排斥在城鎮(zhèn)社會保障體系之外。盡管農(nóng)民工在城鎮(zhèn)主要從事的是苦、累、臟、險的重活,不僅勞動強度大、生活條件差,而且勞動安全衛(wèi)生問題十分突出,但由于沒有城市戶口,工傷保險的參保比率一直很低。同時,由于農(nóng)民工文化技能相對較低,就業(yè)流動性大等客觀原因,失業(yè)率高,也難以參加各種社會保險。目前,中國農(nóng)民工養(yǎng)老保險的總體參保率不足12%,醫(yī)療保險的平均參保率為15%,絕大多數(shù)沒有失業(yè)保險、工傷保險和生育保險,且得不到最低生活保障救助,甚至連工資都得不到保障,在失業(yè)、意外傷害、生活陷入困境時往往孤立無助?！?〕如果沒有建立與其風(fēng)險相適應(yīng)的社會保障制度,他們就無法擺脫對土地的天然眷戀和依賴,甚至有時會迫于生計又重新回到土地。從長遠(yuǎn)角度看,只有建立和完善農(nóng)民工的社會保障制度,農(nóng)民工才可能放棄土地保障,讓渡土地的使用權(quán),農(nóng)村才可以更好地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營,從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,增加農(nóng)民收入。

農(nóng)地制度的變遷不僅受經(jīng)濟主體追求自身利益約束,同時也受一定的制度環(huán)境和客觀條件的約束。農(nóng)地制產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新模式的選擇受中國既有的二元經(jīng)濟制度安排的制度約束，因此，對農(nóng)村土地制度的改革和創(chuàng)新，首先要對二元經(jīng)濟制度進(jìn)行改革。農(nóng)村土地制度改革并不是單兵作戰(zhàn)，而是必須納入到整個經(jīng)濟體制改革中去，并有相關(guān)的配套措施，否則，農(nóng)地制度改革要么是脫離實際而難以進(jìn)行；要么因為強行推進(jìn)，在滿足少數(shù)利益集團的利益追求的同時，必將導(dǎo)致廣大農(nóng)民失去賴以生存的條件。諾斯對我們提出忠告:從歷史中存活下來的表現(xiàn)為社會文化中的知識技能和行為規(guī)范，使制定變遷絕對是漸進(jìn)的，并且是路徑依賴的。我們必須非常敏感地注意到這樣一點:你過去是怎么走過來,你的過渡是怎么進(jìn)行的,我們必須非常了解這一切。這樣,才能很清楚未來面對的制約因素,選擇我們有哪些機會?！?〕

二、農(nóng)地制度變遷思路

基于城鄉(xiāng)二元分割體制的路徑約束分析，本文認(rèn)為，在城鄉(xiāng)二元體制沒有完全改變的條件下的一種有效的制度選擇，是在保持農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，構(gòu)建和明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，明晰土地權(quán)利的基礎(chǔ)上推動集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),即從法律上確認(rèn)和保護集體的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán),在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下允許集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

1.未來土地改革要清晰土地產(chǎn)權(quán)歸屬

聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立后，由于在法律上對于所有權(quán)歸屬的農(nóng)民集體定位不清晰，使得在土地征用過程中，農(nóng)民集體沒有話語權(quán)，大肆侵害農(nóng)民利益，引發(fā)了征地問題和矛盾。同時產(chǎn)權(quán)不清晰。也阻礙了土地的流轉(zhuǎn)。因此，未來土地改革中必須明確土地的產(chǎn)權(quán)，這也是目前學(xué)者們呼吁最多的。鑒于我國的特殊國情，筆者認(rèn)為，土地所有權(quán)應(yīng)仍歸農(nóng)民集體所有，不應(yīng)像臺灣那樣歸農(nóng)民自己所有，不過要將農(nóng)民集體正式以法律形式明確定性，且應(yīng)定為村民小組內(nèi)的農(nóng)民集體?！?〕因為在我國現(xiàn)代農(nóng)村，只有村民小組是熟人型社區(qū)，而且村民小組規(guī)模相對較小，人口一般就在二三百人左右，討論和實施分配土地、轉(zhuǎn)讓土地等相對方便，可以節(jié)約成本。

2.穩(wěn)定土地承包制

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)需要穩(wěn)定，但是穩(wěn)定并不意味著固步自封，資源只有流動起來才能夠?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)配置。因此，穩(wěn)定并不是要排斥土地權(quán)利的市場化流轉(zhuǎn)。目前，農(nóng)民為了提高收入水平，大量的進(jìn)城務(wù)工，使得相當(dāng)大的一部分土地處于“拋荒”狀態(tài)，稀缺的土地資源沒能得到充分的利用。要解決這種問題，就必須賦予農(nóng)民處分權(quán)，實行土地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)，包括土地的轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等其它方式流轉(zhuǎn)。這樣一來，承包戶保留了土地承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓了土地經(jīng)營使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓戶則獲得了土地使用權(quán)。這樣不僅可以滿足農(nóng)民極強的土地情節(jié)又能使大量閑置土地向一些優(yōu)秀的種植者手中集中，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的增長。

3.調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建合理、有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制

在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，按照市場經(jīng)濟規(guī)律進(jìn)行農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)，是建立現(xiàn)代商品化農(nóng)業(yè)、進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的需要。為此，一方面應(yīng)通過政策、法規(guī)的調(diào)整，減少對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的種種限制；另外一方面應(yīng)加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化進(jìn)程，根據(jù)各地區(qū)的不同情況采用租賃等不同形式的流轉(zhuǎn)方式，建立起合理的價格形成和補償機制，減少目前農(nóng)地流傳過程中的國家和地方政府的行政性色彩，培育從事農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專門性中介機構(gòu)建設(shè)，大力加強流轉(zhuǎn)所需的各項經(jīng)濟、法律環(huán)境建設(shè)。

4.推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營應(yīng)當(dāng)同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高、農(nóng)業(yè)技術(shù)革新以及農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移相結(jié)合。在高級社和人民公社時期，農(nóng)村土地實行高度集中經(jīng)營。由于生產(chǎn)力水平同生產(chǎn)規(guī)模不相契合，廣大農(nóng)民還只是簡單的手工勞作，幾乎沒有使用任何現(xiàn)代化機械設(shè)備，同時嚴(yán)格的戶籍制度使得大量的生產(chǎn)力沒有辦法實現(xiàn)有效流動，被禁錮在生產(chǎn)力已經(jīng)趨于飽和的農(nóng)村之中，高度集中經(jīng)營沒有取得良好效果。而隨著二十世紀(jì)八十年代農(nóng)村土地改革和改革開發(fā)所帶來的變革，使得我國部分地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平出現(xiàn)極大地提高，機械化生產(chǎn)出現(xiàn)端倪，同時戶籍制度的松動，使得農(nóng)村部分剩余勞動力來到城市從事第二、三產(chǎn)業(yè)，尤其是在東部沿海地區(qū)及大中城市郊區(qū)，工業(yè)的發(fā)展為農(nóng)村剩余勞動力提供了就業(yè)機會，使該地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入追求規(guī)模經(jīng)營效益,以縮小工農(nóng)比較利益差距的階段，在這些地區(qū)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

5.改革城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟制度

目前,影響農(nóng)村土地制度改革的根本性制約因素是城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟制度。因此,從根本上改革城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟制度是推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的前提。首先,應(yīng)建立農(nóng)村社會保障體系,逐步弱化土地的保障功能。目前,由于國家在農(nóng)村的社會保障缺位,土地扮演著農(nóng)村社會保障的功能,使土地資源難以資產(chǎn)化和有效利用。國家應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村逐步建立“廣覆蓋、低水平”的包括農(nóng)村最低生活保障制度、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度等社會保障體系,弱化土地的社會保障功能;其次,改革戶籍制度和就業(yè)制度,給予農(nóng)民國民身份待遇。現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和就業(yè)制度把農(nóng)民束縛在土地上,農(nóng)村剩余勞動力難以從農(nóng)村有效釋放出來,導(dǎo)致農(nóng)地關(guān)系矛盾尖銳化。因此,改革二元戶籍制度和就業(yè)制度,使農(nóng)村勞動力能夠自由遷徙、就業(yè),與城市居民享有平等的就業(yè)權(quán)利和機會,是經(jīng)濟體制改革的當(dāng)務(wù)之急,也是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的重點和難點。只有從根本上改革城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟制度,土地制度的改革才能有效推進(jìn)。

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〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>