廉政公署的頂層設(shè)計缺陷

喬新生

邏輯上的悖論

在和我的好朋友——香港廉政公署前副專員進行學術(shù)交流的時候，我一直對他們那里反腐倡廉制度的可靠性表示懷疑。我不止一次地問他，香港廉政公署直接隸屬于行政長官，必須嚴格依照法定程序?qū)π姓L官負責，那么，如果行政長官或者行政長官的朋友存在腐敗問題，香港廉政公署該何去何從呢？

這位在香港廉政公署長期兼任執(zhí)行處長的專業(yè)人士對我提出的問題感到困惑，他認為這不是一個問題。既然香港特別行政區(qū)行政長官企望反腐倡廉，那么，他自己就會率先垂范。在港英當局執(zhí)政時期，香港總督之所以設(shè)立廉政公署，其目的就是為了解決香港公務員的腐敗問題。如果特區(qū)行政長官腐敗，那么，香港廉政公署的存在也就失去了意義。

作為筆者的好朋友，香港廉政公署專員這樣回答問題當然不是為了避重就輕，而是在他的職業(yè)思維邏輯之中，根本不存在香港特別行政區(qū)行政長官腐敗的問題。但筆者多年前提出的問題，現(xiàn)在居然被香港新聞媒體報道出來。據(jù)說香港特區(qū)行政長官曾蔭權(quán)在自己的任期內(nèi)曾經(jīng)接受過他人的贊助，并且在深圳租賃了一套豪華住宅，而住宅的建設(shè)者同時也是香港特區(qū)數(shù)碼廣播的主要投資者，這就使得曾特首處于風口浪尖之上。他在接受一家電臺采訪的時候，不得不承認曾經(jīng)兩次乘坐朋友的私人游艇從澳門回到香港，兩次乘坐朋友的私人飛機。除此之外，他還公開承認沒有向行政會議申報，在深圳租賃了豪華住宅，準備退休之后使用。盡管他反復聲明其中不存在利益輸送問題，但香港的新聞媒體仍然窮追不放。

香港資深傳媒人吳志森曾表示，香港回歸前，港督只對英王負責，加之他在香港沒有成長和生活的土壤，沒有紛繁復雜的利益關(guān)系和人事瓜葛，沒人想到必須用法律管他；但今時今日，特首在本地人際關(guān)系復雜，法律規(guī)管就非常必要。事實上，直到2008年修改《防止賄賂條例》前，香港都沒有規(guī)管最高長官的法律。據(jù)有關(guān)人士回憶，當年經(jīng)過長時間辯論后，政府應允有關(guān)行賄的條例規(guī)管特首，但不贊成禁止收受利益的法條引申至特首。理由是，特首時常要接待外賓、到訪外國，禮節(jié)上需要交換禮物，而且公務員可向上司申報利益，特首沒有上司。

這就是問題的癥結(jié)。換句話說，筆者曾經(jīng)擔心的香港反腐倡廉制度體系出現(xiàn)了明顯的漏洞，而這個漏洞有可能會導致香港的最高行政長官不受法律約束。正如香港新聞媒體追問的那樣，如果香港特別行政區(qū)行政長官出外旅行，那么，應該請求誰來批準呢？

理想的制度設(shè)計

或許是為了回答香港新聞媒體提出的問題，曾蔭權(quán)在接受媒體采訪時表示，為了增加透明度，決定邀請香港退休大法官，成立特別委員會，包括社會各界人士，仔細研究現(xiàn)行的制度，提出對香港特別行政區(qū)行政長官的監(jiān)督機制。言外之意，在香港現(xiàn)有的反腐倡廉制度體系之外，建立類似于獨立調(diào)查委員會這樣的機構(gòu)，監(jiān)督行政長官的行為。

這是香港反腐倡廉制度建設(shè)中的標志性事件。它不僅可能堵住香港現(xiàn)有反腐倡廉制度中存在的漏洞，而且更重要的是，它可能會把香港授權(quán)體制下的反腐倡廉制度逐漸改造為獨立的反腐倡廉制度。

據(jù)了解，香港反腐倡廉制度的特點在于，建立獨立的反腐倡廉系統(tǒng)，對最高行政長官負責，依照法律開展調(diào)查，并且通過法定的程序提交審判。從積極的角度來看，這樣的反腐倡廉制度設(shè)計具有獨立性的優(yōu)點，除了香港特別行政區(qū)行政長官之外，任何政務官和事務官都不能干涉香港廉政公署的活動。但從消極的角度來看，如果行政長官或者行政長官的親朋好友存在腐敗的嫌疑，那么，香港廉政公署要想獨立地開展調(diào)查，就必須嚴格依賴道德自律。雖然從法律關(guān)系來看，香港廉政公署的所有雇員都受到合約的保護，但是，在香港廉政公署體制之內(nèi)，如果損害特區(qū)行政長官及其親朋好友的利益，那么，有可能會受到體制內(nèi)的壓力。

理想的反腐倡廉制度設(shè)計，應該是一種全面直接性的反腐倡廉制度設(shè)計。如果反腐倡廉機構(gòu)及其工作人員違背了公眾的意愿，在處理腐敗案件特別是最高行政長官腐敗案件的時候，沒有嚴格依法辦事，那么，反腐倡廉機構(gòu)的負責人必須接受法律的審判。

人們當然希望行政長官成為反腐倡廉的楷模，也希望行政長官的親朋好友一塵不染。但大量的歷史證明，這是不大可能的事情。把反腐倡廉的希望寄托在行政長官的個人身上，最終的結(jié)果很可能會導致反腐倡廉機構(gòu)失去公信力。香港廉政公署之所以能夠在反腐倡廉工作中保持高效率，是因為廉政公署特別重視社區(qū)服務工作，隨時與香港居民溝通。當然，這樣做雖然能夠化解公眾的某些疑慮，更好地發(fā)動香港居民開展反腐倡廉活動，但卻無法從根本上解決特區(qū)行政長官及其家屬可能產(chǎn)生的腐敗問題。

既然如此，在香港反腐倡廉的制度體系中增加有關(guān)獨立調(diào)查委員會或者特別委員會的內(nèi)容，就不失為解決“頂層設(shè)計”缺陷的有效方法。當然，根據(jù)筆者多年的觀察所得，有一些“獨立調(diào)查委員會”最后卻成了轉(zhuǎn)移公眾視線、掩蓋事實真相的手段。在“獨立調(diào)查委員會”曠日持久的調(diào)查過程中，新聞媒體的關(guān)注早已淡漠，腐敗問題可能會因政府官員的任期屆滿而不了了之。希望香港不會這樣。

應該看到的是，凡是有行政管理的地方，就一定會產(chǎn)生腐敗，絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗，這是一個顛撲不破的真理。世界上沒有任何一個國家不存在腐敗問題，只不過一些國家通過縮短任期，用選票來解決腐敗的問題；而另一些國家和地區(qū)，則通常把希望寄托在少數(shù)人的身上，試圖依靠他們的清正廉潔，來確保整個執(zhí)政團隊具有較高的廉潔度。（作者系中南財經(jīng)政法大學廉政研究院教授、院長）