從互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機構(gòu)管理權(quán)移交探析互聯(lián)網(wǎng)共治的新格局

杜瀟梟，張　琛

(1.中國互聯(lián)網(wǎng)新聞中心，北京 100089；2.清華大學 新聞與傳播學院，北京 100084)

從互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機構(gòu)管理權(quán)移交探析互聯(lián)網(wǎng)共治的新格局

杜瀟梟1，張琛2

(1.中國互聯(lián)網(wǎng)新聞中心，北京 100089；2.清華大學 新聞與傳播學院，北京 100084)

[摘要]自2014年美國宣布放棄對IANA(互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機構(gòu))的管理權(quán)以來，移交工作進展緩慢，包括我國在內(nèi)的各國互聯(lián)網(wǎng)治理中都遇到互聯(lián)網(wǎng)資源分配不均、機構(gòu)權(quán)屬不明確等問題。在互聯(lián)網(wǎng)治理理論和工作權(quán)限研究的基礎上，梳理IANA所屬機構(gòu)ICANN(互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu))，進一步說明IANA管理權(quán)的移交行為既反映出互聯(lián)網(wǎng)領域在關鍵資源管控上趨向公平，也反映出新的全球互聯(lián)網(wǎng)共治格局已經(jīng)顯現(xiàn)。由此，在分析以中國為代表的“多邊、民主的政府間合作”模式的基礎上，整體判斷IANA管理權(quán)移交中所延伸出的互聯(lián)網(wǎng)共治的政府間國際合作開展和國際規(guī)則制定這兩大問題。

[關鍵詞]互聯(lián)網(wǎng)治理；ICANN權(quán)屬；全球互聯(lián)網(wǎng)共治

2014年3月，美國政府宣布放棄對IANA(互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機構(gòu))的管理權(quán)并將其移交給“全球利益攸關體”，以此標志著多方參與、安全可信的全球互聯(lián)網(wǎng)共治格局慢慢形成。此前的IANA隸屬于ICANN(互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu))，雖然美國商務部與ICANN一直是松散的合約關系，但總部設在加利福尼亞州的該機構(gòu)則受聯(lián)邦和所在州法律條文的管轄，另外在此之前美國國會還擁有對重大事項的聽證權(quán)。整個網(wǎng)絡空間秩序建立和良好運轉(zhuǎn)的基礎是關鍵數(shù)字資源的分配，無論是分配的公平性，還是標準問題的爭議，都成為各國如何平等享有互聯(lián)網(wǎng)資源的爭論焦點。在堅持全球網(wǎng)絡應用平等的背景下，互聯(lián)網(wǎng)治理問題成為全球政治、經(jīng)濟和外交的焦點，進一步研究發(fā)現(xiàn)在涉及網(wǎng)絡自由、數(shù)字鴻溝等問題上，互聯(lián)網(wǎng)治理的問題還停留在理念層面，推動全球網(wǎng)絡有效協(xié)作則存在推動緩慢的問題?；贗ANA管理權(quán)移交時間，我們看到在全球政府、機構(gòu)和個人廣泛參與的互聯(lián)網(wǎng)共治面臨兩個亟待解決的核心問題：第一，互聯(lián)網(wǎng)共治所屬的參與主體是誰；第二，互聯(lián)網(wǎng)治理的規(guī)則是什么。這兩個問題的解決與否直接關系到關鍵資源的保障能否做到公平、公正，以及能否延伸出來更有序的治理秩序。由于全球互聯(lián)網(wǎng)治理的理念主要集中在以美國為代表的“多方利益相關者”和以中國為代表的“多邊參與的政府合作”這兩類中，因此實現(xiàn)全球互聯(lián)網(wǎng)共治，要先從互聯(lián)網(wǎng)治理的定義和工作內(nèi)容進行研究。

一、互聯(lián)網(wǎng)治理的定義及權(quán)責分析

(一)互聯(lián)網(wǎng)治理的界定

詹姆斯N·羅西瑙作為“新治理理論”的學者，他認為國家主權(quán)的減退是當今世界一大潮流，當然，國家在自身領域內(nèi)仍占主導地位，國家利益、國家之間的沖突、交涉和制度仍規(guī)定著政治、軍事和經(jīng)濟外交方面的事務，但由于運輸和電子技術擴大了多中心世界中不同聯(lián)合體的自主權(quán)，國家的主導地位不斷削弱，而在跨越邊界的大量多種交易中，國家既不能參與其中也無法施加影響。[1]對“互聯(lián)網(wǎng)”和“治理”二者結(jié)合的最早且最明確的解釋出現(xiàn)在2004年信息社會世界高峰會議(WSIS)上，該峰會是于2001年12月，由國際電信聯(lián)盟倡議，聯(lián)合國大會一致通過決議而確定舉辦的。首次舉辦是在2003年12月的瑞士日內(nèi)瓦，并且制定了《日內(nèi)瓦行動計劃》，其中明確指出了互聯(lián)網(wǎng)治理的界定：“互聯(lián)網(wǎng)治理是政府、私營部門和民間社會根據(jù)各自的作用制定和實施旨在規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和使用的共同原則、標準、規(guī)則、決策程序和方案。”[2]

從以上定義可以看出，政府在整個治理工作中扮演重要角色，在隨后的文件說明中也能看到，政府在治理規(guī)則和主體分工上都起到推動作用，尤其是在規(guī)則和方案實施上，政府行政管理的有效性體現(xiàn)在集中大量資金進行重點設施建設以及出臺權(quán)威法律、法規(guī)這兩大方面。漢斯·克萊因認為：“存在著某種權(quán)威，它有能力制定全球適用的并且以制裁為后盾的英特網(wǎng)使用規(guī)則?！焙髞頋h斯·克萊因同其他學者進一步界定互聯(lián)網(wǎng)治理，認為互聯(lián)網(wǎng)治理是由互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議聯(lián)系在一起的網(wǎng)絡擁有者、運營商、開發(fā)商以及網(wǎng)民通過集體決策的方式，就網(wǎng)絡技術標準、網(wǎng)絡資源分配、網(wǎng)絡用戶的行為規(guī)范，制定政策、規(guī)則以及爭端解決程序。[3]國內(nèi)學術研究中所用的“互聯(lián)網(wǎng)治理”一詞來自對“Internet Governance”的翻譯，最早是譯作“網(wǎng)絡治理”，在此翻譯中所使用的“網(wǎng)絡”意指范圍更廣。在公共管理學中，“網(wǎng)絡治理”除了涉及應用通訊技術的軟件和硬件管理外，還用于指向公司內(nèi)外部利益者共同治理的形式，“網(wǎng)絡治理”強調(diào)在更合理的結(jié)構(gòu)制度中實現(xiàn)有效率的廣泛參與，從這些定義看出“網(wǎng)絡”并非指向的是信息技術，而是社會學、管理學范疇的詞語，強調(diào)的是人與人、人與社會運行中的關系。但是在數(shù)字時代中，“互聯(lián)網(wǎng)”一詞除了能準確描述社會、科技、文化發(fā)展的技術特征，還能直接傳達“互聯(lián)共通”的特性。因此對比分析發(fā)現(xiàn)，“互聯(lián)網(wǎng)治理”更為準確地描述了現(xiàn)代信息社會管理特征，它更強調(diào)的是在網(wǎng)絡空間環(huán)境中，涉及網(wǎng)絡安全和信息化方面的治理問題。目前來看，我國的“治理”更為倚重政府力量從上而下推動，如國務院和中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組統(tǒng)一監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)治理相關事項。而以美國為代表的西方國家更強調(diào)的是行業(yè)協(xié)會和企業(yè)的自我管理。如跨國企業(yè)承擔著互聯(lián)網(wǎng)日常的治理工作，直接保障了國家的經(jīng)濟利益和核心知識產(chǎn)權(quán)；政府承擔著網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略部署的問題，美國白宮在2011年發(fā)布關乎整個國家安全防護的《網(wǎng)絡空間國際戰(zhàn)略》，保證國家在全球的軍事和政治利益。

(二)互聯(lián)網(wǎng)治理的職權(quán)范圍

互聯(lián)網(wǎng)治理的定義要落實到治理的具體工作中，哪些類目組成了治理的主要內(nèi)容？這些內(nèi)容是否既能兼顧基礎架構(gòu)層面又能解決在社會應用層面所遇到的問題？從2005年公布的互聯(lián)網(wǎng)管理工作組的報告中研究發(fā)現(xiàn)，早在2003年，WSIS日內(nèi)瓦峰會后聯(lián)合國被授權(quán)建立40人工作小組，該小組人員結(jié)構(gòu)中包括政界、商界和民間社群等。工作組確定了與互聯(lián)網(wǎng)管理有關的公共政策問題，并且還對優(yōu)先級進行排序。

在互聯(lián)網(wǎng)治理工作中，排在優(yōu)先級別前三位的是根區(qū)文件和系統(tǒng)管理、互聯(lián)網(wǎng)費用以及互聯(lián)網(wǎng)穩(wěn)定性、安全性和網(wǎng)絡犯罪，這分別反映了當下互聯(lián)網(wǎng)治理中亟待解決的三個問題：基礎資源分配不均、發(fā)展中國家互聯(lián)網(wǎng)普及緩慢和網(wǎng)絡安全多邊機制欠缺，尤其是在由美國政府單方控制的數(shù)字關鍵資源方面。排在第一位的根區(qū)文件和系統(tǒng)管理，是整個互聯(lián)網(wǎng)運行的起點，治理的前提是有資源可治，如果在基礎層面就存在分配不均的問題，將會直接影響網(wǎng)絡安全，也會導致資源劣勢方對優(yōu)勢方的依賴，并由此產(chǎn)生占有互聯(lián)網(wǎng)資源的“馬太效應”。順此邏輯，在所有研究互聯(lián)網(wǎng)治理的角度中，最先也是最應該研究的應是這些關鍵資源是什么、由誰監(jiān)管、怎樣分配這三大問題。具體講，該數(shù)字資源管理權(quán)所有者ICANN與政府之間的權(quán)力關系是如何建立并相互約束的，這才是治理問題最重要的研究對象。ICANN的下屬機構(gòu)IANA管理權(quán)的移交為什么發(fā)生，背后反映出全球互聯(lián)網(wǎng)共治怎樣的博弈？美國政府角色在資源分配上是退出還是“隱形”的主權(quán)延伸？這些都是接下來要闡述的重點。

二、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字資源管理權(quán)的分析

(一)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與ICANN的出現(xiàn)

隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，在綜合實力中美國成為唯一強國，利用互聯(lián)網(wǎng)開發(fā)優(yōu)勢，加上最早開展的ARPANET(阿帕網(wǎng))任務的轉(zhuǎn)型，使美國在全球的互聯(lián)網(wǎng)市場中占據(jù)領先地位。從歷史發(fā)展脈絡看，早在1988年，美國只有一個骨干網(wǎng)，而且歸國家所有。其他專用網(wǎng)絡與國家科學基金網(wǎng)連接進行信息傳輸，并沒有實現(xiàn)與骨干網(wǎng)絡的連接。后來到了1993年，國家科學基金網(wǎng)在國家科學基金會的管理下引入市場競爭機制，轉(zhuǎn)為商用骨干網(wǎng)?？傮w看，從1969年互聯(lián)網(wǎng)的誕生到1994年軍用轉(zhuǎn)商用，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展初期并未出現(xiàn)治理的需求，在軍事競爭中產(chǎn)生的互聯(lián)網(wǎng)，完全由美國政府掌控。隨之而來的商用發(fā)展則是治理實踐的動因。1998年互聯(lián)網(wǎng)逐漸國際化和商業(yè)化，同年ICANN成立，它是一個集技術、學界、商界的代表組成的非營利性國際組織，其地點設在美國的弗吉尼亞州，工作內(nèi)容是負責全球范圍內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)唯一標識符系統(tǒng)及其安全穩(wěn)定。具體負責管理的內(nèi)容有，分配IP(互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議)地址、指派協(xié)議標識符、gTLD(通用頂級域名)和ccTLD(國家和地區(qū)頂級域名)系統(tǒng)的管理以及根服務器系統(tǒng)的管理。其負責的內(nèi)容主要是互聯(lián)網(wǎng)基礎設施層面，并且是關系到互聯(lián)網(wǎng)使用主權(quán)的大問題。而IANA是ICANN中最關鍵的執(zhí)行機構(gòu)，負責管理全球的根服務器文件和根服務器文件系統(tǒng)。IANA的職能可分為三大類：域名、號碼資源和協(xié)議參數(shù)。2000年，美國國防部將IANA的管轄權(quán)交給了由美國商務部所建立的全球網(wǎng)域名稱管理機構(gòu)ICANN。到2003年時，美國商務部與IANA所屬的ICANN續(xù)約時曾表示，ICANN將于2006年脫離美國商務部并獨立管理。但是到了2006年，美國商務部宣稱已與ICANN再續(xù)約三年，即在2009年9月30日之前，ICANN仍在美國商務部的管理下。到了2013年，“棱鏡門”事件爆出美國政府秘密監(jiān)控多國互聯(lián)網(wǎng)，引發(fā)全球?qū)γ绹ヂ?lián)網(wǎng)控制權(quán)的爭論。2014年3月，美國的NTIA(國家電信及信息管理局)準備向全球互聯(lián)網(wǎng)“利益攸關方”(Multi-stakeholder)移交互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字地址分配的管理權(quán)。這是互聯(lián)網(wǎng)全球共治的重要步驟，更多的國家和地區(qū)加入到全球互聯(lián)網(wǎng)管理當中。到了2014年，國會公布的預算提案明確指出，截止2015年9月，停止對NTIA的所有移交工作予以的財政支持。從另一個層面來解讀，如果在2015年9月后，NTIA與ICANN的合約關系繼續(xù)維持，那么財政支持才能恢復。而這次的ICANN下屬的IANA管理權(quán)移交關乎整個互聯(lián)網(wǎng)世界的安全。在已經(jīng)公布的200頁的IANA移交書中看到，美國商務部要求ICANN總部仍留在加利福尼亞州，這就表明該機構(gòu)的管理仍將受到州和聯(lián)邦法律條文的約束。另外，在這份報告中還特別說明，移交工作仍必須遵循NTIA的標準來進行。與此相對應的問題是，這個負責分配域名和IP地址的國際組織到底是怎樣運行的，為什么IANA管理權(quán)移交如此重要。

(二)ICANN的四大關鍵資源

ICANN所管理的資源共包括：IP地址分配、TCP/IP協(xié)議、DNS和根服務器。IP地址分配中，IP英文全稱是Internet Protocol addresses，目前通用的IPv4，是系列總量為32字節(jié)的十進制數(shù)字按每八字節(jié)分為一組，以表示任何一臺聯(lián)網(wǎng)計算機的唯一地址。TCP/IP是目前通用的互聯(lián)網(wǎng)通信協(xié)議，它規(guī)范了網(wǎng)絡上的所有通信設備，尤其是一個主機與另一個主機之間的數(shù)據(jù)往來格式以及傳送方式。[4]由于IP地址復雜且難以記憶，因此出現(xiàn)了與每個IP地址相對應且容易記憶的地址方案，這一使用方便的字符型地址就是域名(Domain Name)，是網(wǎng)絡空間的使用地址，主要特征是：一串用點分隔的地址名指向每臺獨立的計算機。它的注冊由專門的注冊商來代理用戶的申請。如百度的網(wǎng)址：www.baidu.com，“baidu”是域名的主體，“com”是域名的前綴，表明這是國際域名，而“www.”是網(wǎng)絡名。

根服務器的功能是用來管理互聯(lián)網(wǎng)的主目錄，ICANN管理了全部的根服務器。從現(xiàn)有分布來看，13個根服務器，10臺位于美國(其中包括1個主根和9個輔根)，其他3臺放置在英國、瑞典和日本。全球目前唯一的主根服務器在美國弗吉尼亞州，主根服務器是權(quán)威域名的服務器，掌握著國際頂級域名的所有授權(quán)細節(jié)。如中國的“.com”“.net”等國際頂級域名的解析，便是由國外的域名服務器提供解析，而這就造成對國外根服務器的依賴問題。這也是世界互聯(lián)網(wǎng)治理中爭論的焦點，因為一旦誰控制了根服務器，誰就控制了整個互聯(lián)網(wǎng)。從“國際互聯(lián)網(wǎng)工作機制”來看，互聯(lián)網(wǎng)接入的申請由各個國家的相應組織向ICANN提出，如中國的CNNIC，便是中國信息社會重要的基礎設施建設者、運行者和管理者，負責我國域名注冊和域名根服務器的管理。從其管理資源看，雖然ICANN為獨立的非營利性組織，但基礎構(gòu)建是互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)通世界的前提，這次管理權(quán)限的移交將影響著全球互聯(lián)網(wǎng)共治的發(fā)展變局。

三、從IANA管理權(quán)移交到全球互聯(lián)網(wǎng)共治

從對互聯(lián)網(wǎng)治理的概念、工作權(quán)限界定，到具體資源管理機構(gòu)ICANN的分析，關鍵基礎資源的權(quán)責歸屬成為全球互聯(lián)網(wǎng)治理的重點，而IANA管理權(quán)能否完成移交，將影響全球互聯(lián)網(wǎng)共治的格局?；ヂ?lián)網(wǎng)體系包括基礎架構(gòu)層面、數(shù)據(jù)存儲和身份識別層還有互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)應用層，每個層面都包括商業(yè)利益鏈、相關者聯(lián)合體、政府規(guī)制這三項內(nèi)容。尤其是在基礎架構(gòu)層面，直接決定著網(wǎng)絡主權(quán)和經(jīng)濟安全兩大問題。因此，2014年3月后為了使管理權(quán)順利移交，IANA管理權(quán)移交協(xié)調(diào)小組(ICG)成立，同時還有移交設計組(CWG)，在整個過程中，專家意見及匯總工作交予CWG，然后提交給ICG，由其結(jié)合ICANN可信度機制設計方案提交最終的職能移交方案。截止目前，是否有必要設立一個外部合約機構(gòu)(或信托機構(gòu))及多方利益攸關者的成員組成和監(jiān)管制度設計等問題仍未解決，移交后的管轄權(quán)歸屬問題也引發(fā)了外交領域的爭論。在以治理方面凸顯的焦點和困境作為切入點分析后可以發(fā)現(xiàn)，全球互聯(lián)網(wǎng)共治所面臨的核心問題分為兩大類：一是政府間國際組織的合作；二是國際規(guī)則的構(gòu)建。

(一)政府間國際組織的合作

“互聯(lián)網(wǎng)治理包括技術標準、資源分配、公共政策三大層面，涵蓋根文件系統(tǒng)管理、互聯(lián)網(wǎng)安全穩(wěn)定、域名分配等多項政策議題，所有這些層面或議題都涉及如何看待國家在互聯(lián)網(wǎng)治理中的角色問題?！盵5]互聯(lián)網(wǎng)打破了地緣對于國家間交往的限制，由此產(chǎn)生了政府主權(quán)與互聯(lián)網(wǎng)使用自由之間的矛盾?！罢茌犑堑赜蛐缘?，但互聯(lián)網(wǎng)卻不為邊界所限制，二者的沖突將制約國家的活動空間，已經(jīng)被貿(mào)易自由化等沖擊的政府的主權(quán)將進一步弱化。”[6]矛盾的解決最終是由政府間國際組織機構(gòu)負責，管理權(quán)能否順利移交則是互聯(lián)網(wǎng)管理機構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要一步。

在ICANN第50次大會上，中國代表在全球共治的基礎上提出“平等開放、多方參與、安全可信及合作共贏”的原則?！岸喾絽⑴c”是全球互聯(lián)網(wǎng)共治的內(nèi)核，從全球范圍看，大部分發(fā)展中國家還需依靠政府決策和推動才能實現(xiàn)基礎設施、資源配置等方面的建設，尤其是在跨部門、跨區(qū)域的互聯(lián)網(wǎng)普及問題上，政府提供了互聯(lián)網(wǎng)建設的可能性。在總的理念趨勢下，第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會繼續(xù)強調(diào)了“政府發(fā)揮統(tǒng)籌引領的作用”。在這一時期的全球互聯(lián)網(wǎng)共治中，美國的奧巴馬政府在國際互聯(lián)網(wǎng)治理中堅持“去政府化”，鼓勵社會組織、私人團體等組成的互聯(lián)網(wǎng)社群進行互聯(lián)網(wǎng)關鍵資源管理。但是，互聯(lián)網(wǎng)公共政策中的很多問題需要政府的參與，尤其是通過政府間的合作來實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)治理的體系化。

在分析互聯(lián)網(wǎng)關鍵資源管理權(quán)屬分配問題時發(fā)現(xiàn)，作為全球互聯(lián)網(wǎng)共治的核心——ICANN，在1999年其組織機構(gòu)中的政府咨詢委員會的成員數(shù)量僅有49名，到了2004年已經(jīng)達到99名。但政府咨詢委員會在ICANN中的地位并不高。在互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字管理權(quán)移交開始后，ICANN的管理社群小組工作方案中明確表達反對政府權(quán)力介入的主張，特別強調(diào)在私人部門主導下進行多方管理。但是歐盟、南美等國家在WSIS中卻認為，國家在互聯(lián)網(wǎng)管理中起到重要作用，尤其是跨國間合作對于實現(xiàn)網(wǎng)絡主權(quán)，保障網(wǎng)絡安全起到至關重要作用。具體到怎樣解決國際政府間在互聯(lián)網(wǎng)治理的合作問題，英吉·考爾及其在聯(lián)合國發(fā)展計劃委員會的同事指出，國家間不均衡和國家與非國家行為體之間的不均衡不容易被察覺，因為在很多情況下不僅僅是數(shù)量問題，不管所有政黨在談判桌上是否都有一席之地，主要問題還是(代表權(quán)的)質(zhì)量，即“各種利益攸關者如何被代表”[7]。但是應該看到，為了實現(xiàn)大多數(shù)發(fā)展中國家在“數(shù)字鴻溝”環(huán)境中獲得平等機會，“全球利益攸關方”應在聯(lián)合國內(nèi)部建立互聯(lián)網(wǎng)治理協(xié)調(diào)小組，在互聯(lián)網(wǎng)協(xié)調(diào)小組內(nèi)部單獨設置一個監(jiān)督委員會，來防止該協(xié)調(diào)小組完全淪為國家力量的工具。

(二)國際規(guī)則的構(gòu)建

全球互聯(lián)網(wǎng)共治遵循的也是全球治理的邏輯，所謂的全球治理指的是通過具有約束力的國際規(guī)制(Regimes)解決全球性的沖突和問題，以維持正常的國際政治經(jīng)濟秩序。[8]目前的國際規(guī)制主要集中于網(wǎng)絡戰(zhàn)爭和網(wǎng)絡犯罪這兩大類。網(wǎng)絡空間的特殊性決定了該領域也與傳統(tǒng)意義上的戰(zhàn)爭有著相似之處，網(wǎng)絡攻擊、網(wǎng)絡安全事件頻發(fā)。攻擊和防御構(gòu)成網(wǎng)絡戰(zhàn)的兩大要素，關系跨國、跨區(qū)域間的政治、經(jīng)濟和文化交流能否順利展開。當然，目前網(wǎng)絡戰(zhàn)爭的表述仍側(cè)重軍事層面，恐怖勢力在全球的威脅使各國都在不斷提高網(wǎng)絡防御和加強網(wǎng)絡監(jiān)管。主權(quán)國家在網(wǎng)絡戰(zhàn)方面既要保障計算機基礎設施的安全，還要在危機發(fā)生之前做到提前預警?？植绖萘Φ目鐕Y(jié)，也促使各國在網(wǎng)絡戰(zhàn)略部署上采取更加合作和開放的態(tài)度。

面對網(wǎng)絡沖突，不僅是指被動防御，更是指主動干擾敵對力量的入侵。因此，怎樣讓這些行為在合理、合法的框架下實行，成為圍繞網(wǎng)絡行為準則展開討論的動力機制。在國際社會還沒有取得共識的情況下，非國家組織往往會制定出規(guī)則指南，為全球互聯(lián)網(wǎng)共治提供可供參考的標準。由北約卓越合作網(wǎng)絡防御中心(NATO CCD COE)邀請國際專家組(International Group of Experts)編纂，2013年3月由英國劍橋大學出版社出版，被稱為“第一部網(wǎng)絡戰(zhàn)爭規(guī)范法典”的《塔林手冊》(Tallinn Manual)，成為網(wǎng)絡戰(zhàn)爭國際法研究的新熱點。[9]該手冊的公布體現(xiàn)出國際法對于網(wǎng)絡治理方面的適用性，尤其是在網(wǎng)絡戰(zhàn)爭方面。在堅持“國家主權(quán)”的基礎上，對“使用武力”“網(wǎng)絡封鎖”等維護網(wǎng)絡安全行為進行了說明。如《塔林手冊》規(guī)則11認同《聯(lián)合國憲章》的禁止使用武力原則。關于“使用武力”的程度問題，其判斷標準為根據(jù)網(wǎng)絡攻擊的“規(guī)?！焙汀坝绊憽钡某潭龋撌謨詫everity(嚴重性)、Directness(直接性)、Invasiveness(侵入性)等關乎網(wǎng)絡安全的方面進行了具體說明。盡管真正意義上網(wǎng)絡戰(zhàn)沒有爆發(fā)，但《塔林手冊》在網(wǎng)絡戰(zhàn)的行動規(guī)模和影響上進行了法律界限的說明，為全球互聯(lián)網(wǎng)共治中的沖突事件提供了法理依據(jù)，在保障網(wǎng)絡安全方面體現(xiàn)出國際法的基本立場和規(guī)則。

在網(wǎng)絡犯罪方面的法律規(guī)則上，2001年，由歐洲委員會的26個聯(lián)盟成員以及美國、日本等多國簽署了《網(wǎng)絡犯罪公約》，除引言外，包括“術語使用”“國家層面上的措施”“國際合作”“最后條款”四章，其中，第二章“國家層面上的措施”是《公約》的核心所在，分為“刑事實體法”、“刑事程序法”與“管轄權(quán)”三個部分。[10]此公約的頒布直接對打擊跨國間的“網(wǎng)絡犯罪”進行了明確的說明。但是，在實際應用中還沒有更為成熟的法律體系予以保障。《公約》簽訂10年后，在倫敦網(wǎng)絡空間國際會議上，來自全球的700多名代表又再次對現(xiàn)有的規(guī)則體系產(chǎn)生了質(zhì)疑。在互聯(lián)網(wǎng)技術使用和普及程度發(fā)生變化的當下，根據(jù)自身利益提出不同的主張。在規(guī)則制定權(quán)方面，一些國家認為應當在現(xiàn)有的體系下，對《聯(lián)合國憲章》、國際法等進行調(diào)整，堅持此主張的國家尋求更多的是維護自己的規(guī)則制定權(quán)。與之相對，有些國家主張重新制定網(wǎng)絡治理規(guī)則，他們認為2001年的《網(wǎng)絡犯罪公約》已經(jīng)很難適應互聯(lián)網(wǎng)世界的新變化，從國家網(wǎng)絡實力、犯罪行為升級、量刑標準不一等問題看，在網(wǎng)絡犯罪方面僅是進行結(jié)構(gòu)調(diào)整性的修改，很難實現(xiàn)執(zhí)法和監(jiān)督的有效性。綜合這些觀點，《公約》目前還是在歐盟的利益框架下，而全球互聯(lián)網(wǎng)共治中所面對的網(wǎng)絡犯罪行為卻呈現(xiàn)出跨國家、跨區(qū)域的特性。在全世界對互聯(lián)網(wǎng)治理的關注發(fā)生轉(zhuǎn)變時，中國的目光不再只看現(xiàn)有的法律和公約，而是通過信息社會世界高峰論壇、全球互聯(lián)網(wǎng)治理論壇、世界互聯(lián)網(wǎng)大會等渠道推動全球立法方面的調(diào)整。在全球共治的時代，IANA管理權(quán)移交是否順利將成為全球共治體系的基礎。

結(jié)語

后冷戰(zhàn)時代，全球和區(qū)域治理機制已變得極其脆弱，具有代表性的機構(gòu)，如聯(lián)合國、歐盟與北約，都遭到了削弱。面對各種全球挑戰(zhàn)，國家領袖、國際機制或者國家集團都沒有提出正式或長遠的宣言。[11]這種困境也同樣體現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)治理上，盡管在理論和規(guī)則上都在引起討論，但是在實踐行為上卻推動緩慢。文中從IANA管理權(quán)的移交展開論述，正是因為出現(xiàn)全球互聯(lián)網(wǎng)共治的可能性，使組織機構(gòu)和國家都非常關注互聯(lián)網(wǎng)在社會中的分配問題。問題的解決追溯至網(wǎng)絡空間用戶和資源的分布，由于全球用戶結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷從發(fā)達國家向發(fā)展中國家擴散的過程，其結(jié)果必然帶來互聯(lián)網(wǎng)先占國與后起國家在如何治理問題上產(chǎn)生分歧。全球共治說明一個事實，即無論國家所處的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展階段如何，地區(qū)、國家和國際互聯(lián)網(wǎng)市場已經(jīng)成為一個整體，沒有政府間合作，沒有國際規(guī)則機制，互聯(lián)網(wǎng)治理將很難達到最佳狀態(tài)，充滿活力的互聯(lián)網(wǎng)市場將會是發(fā)展、停滯還是倒退都將會處于未知的恐慌之中。

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〔責任編輯：王巍〕

[收稿日期]2015-09-14

[作者簡介]杜瀟梟(1977-)，女，河北昌黎人，編輯，碩士，從事新聞學研究。

[中圖分類號]G203

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)06-0201-05