高瞻遠矚的奠基戰(zhàn)略

丁儀

導讀：一個城市的地位和功能，很大程度上取決于城市的基礎設施和相應的城市形態(tài)建設。21世紀前十年，上海加快了將城市建設放在先導性、基礎性的戰(zhàn)略地位，率先基本建成樞紐型、功能性、網(wǎng)絡化城市基礎設施體系。從未來上海城市發(fā)展趨勢看，適應經(jīng)濟全球化和新一輪科技革命的形勢要求，上海將進一步調(diào)整城市布局，完善城市功能，全面融入全球城市網(wǎng)絡體系，更加突出城市服務協(xié)調(diào)功能，加快提高參與全球城市競爭的能力。

一個城市的地位和功能，很大程度上取決于城市的基礎設施和相應的城市形態(tài)建設。上海開埠以后，曾興起過一段城市基礎設施建設高潮，并在此基礎上，于20世紀三十年代發(fā)展成為遠東地區(qū)最大的金融、商貿(mào)和航運中心。改革開放以后，為適應計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，重塑上海城市功能，上海實施“城市基礎設施先行”的方針，開展大規(guī)模、快節(jié)奏的城市建設，于上世紀九十年代初步緩解市民住房緊張、交通擁擠、環(huán)境污染嚴重等三大突出問題，城市面貌發(fā)生了顯著的變化。

21世紀前十年，上海繼續(xù)將加快城市建設放在先導性、基礎性的戰(zhàn)略地位，率先基本建成樞紐型、功能性、網(wǎng)絡化城市基礎設施體系，為加快建設“四個中心”，實現(xiàn)“四個率先”的戰(zhàn)略目標打下了堅實的硬件基礎，也為上海更長遠的發(fā)展創(chuàng)造了良好的設施環(huán)境和管理經(jīng)驗。

一、十年一劍碩果累累

（一）城市基礎設施體系基本建成

在“三港”方面，到2010年，洋山港一、二、三期和外高橋六期建成投用，上海港碼頭泊位超過1?100個，集裝箱吞吐量2?900萬標箱，上海港貨物吞吐量6.5億噸，雙雙位居世界第一。上海航空樞紐加快發(fā)展，建成4座航站樓、5條跑道，機場進出港旅客7?000余萬人次，貨郵吞吐量300多萬噸，躋身全球超大型機場。深水港和空港的建設發(fā)展，為推進上海國際航運中心建設打下扎實的基礎。信息化基礎設施長足發(fā)展，國際互聯(lián)網(wǎng)用戶1?560萬人，寬帶接入用戶517萬戶，有線數(shù)字電視用戶220萬戶，三網(wǎng)融合應用普遍，物聯(lián)網(wǎng)運用不斷推進，以云計算為標志的新型技術積極啟動，上海城市信息化發(fā)展已達到發(fā)達國家中心城市水平。在“兩網(wǎng)”方面，市域快速路網(wǎng)基本建成，全市高速公路里程達776公里，比“九五”期末增加685公里；市域道路（含公路）總里程達1.6萬公里。黃浦江越江橋隧達23處，中心城形成“4橋12隧”的格局，使浦東浦西無縫銜接。軌道交通（含磁浮線）形成12條線、運營線路總長452公里的基本網(wǎng)絡，在世界大城市中名列前茅。此外，滬寧城際鐵路、滬杭客運專線建成通車，鐵路南站等一批站場設施建成投用，形成“3主3輔”共6個客運站格局，鐵路客運能力比“九五”增加1倍。全市供水排水管道長度約3萬公里，燃氣管線長度約2.2萬公里，電力電纜約4.8萬公里，各類電信管道約0.6萬溝公里。

（二）舊區(qū)改造與住宅建設與時俱進

按照“拆、改、留”的原則，重點加強危舊房屋改造，十年間，完成市區(qū)二級舊里以下房屋改造計60%，改造面積1?040萬平方米，受益居民超過40萬戶。并運用舊住房成套改造、平改坡及平改坡綜合改造、歷史文化風貌區(qū)內(nèi)街區(qū)和建筑保護整治等多種方式，對其他數(shù)千萬平方米房屋進行了改造。與此同時，上海大力推進住宅房地產(chǎn)建設，十年間，共新建房屋3億平方米，居住房屋總量達52?600萬平方米，市區(qū)人均居住面積由2000年的11.4平方米提高到2010年的17.2平方米，超過香港、東京約4個平方米，上海市民居住總體明顯改善。

（三）生態(tài)優(yōu)化與環(huán)境保護力度加大

從2000年起，上海先后實施四輪三年環(huán)保行動計劃，環(huán)保投入保持高強度并逐年增加，全市環(huán)保投入占GDP比重保持在3%左右。青草沙原水工程建成投用，約1?100萬人用上優(yōu)質(zhì)的長江原水。郊區(qū)供水集約化進程進一步加快。先后開展了以蘇州河為重點的中心城區(qū)河道整治、近郊黑臭河道整治和郊區(qū)骨干河道“萬河整治”行動，取得顯著效果，中心城區(qū)中小河道基本消除黑臭，郊區(qū)骨干河道面貌明顯改觀。大力推進污水處理設施建設，建成石洞口、白龍港、竹園污水處理廠以及一大批郊區(qū)城鎮(zhèn)污水處理廠。建成江橋和御橋焚燒廠、老港四期衛(wèi)生填埋場、美商綜合處理廠等一批垃圾處理設施，并加強危險廢物和醫(yī)療廢物處置設施建設，為全市固體廢棄物處置提供了有力的設施保障。持續(xù)推進城鄉(xiāng)綠化一體化建設，中心城區(qū)建成延中綠地、徐家匯公園、世紀公園、四川北路公園等一批標志性公園，做到出門500米成塊綠地覆蓋；郊區(qū)建成外環(huán)線100米林帶、辰山植物園、濱江森林公園、炮臺灣公園以及大批公益林地，有效改善了綠化環(huán)境，2004年上海被評為國家園林城市。

（四）科教文衛(wèi)與體育設施不斷完善

10年中，共投資1?000億元用于教育、衛(wèi)生、文化、體育等設施建設，上?？萍拣^、上海松江大學城、南匯大學綜合校區(qū)、上海浦東國際展覽中心、東方藝術中心、浦東國家干部學院、國際賽車場、旗忠網(wǎng)球中心、文化廣場改建、上海體育場和虹口足球場等場館改造、仁濟醫(yī)院、曙光醫(yī)院等三級甲等醫(yī)院擴建、上海東方體育中心等一批標志性建筑的建成，加上世博會主要場館矗立，增添了上海的文化神韻；街道社區(qū)的文化體育和教育設施進一步完善和覆蓋，為提高上海市民的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)發(fā)揮了積極的作用。

（五）市政公共服務的能力大為提高

全市自來水供水能力1?096萬立方米/日，煤氣銷售總量14.20億立方米/年，天然氣銷售總量31.30億立方米/年。電力總裝機容量達到1?855萬千瓦，比2000年增加75%。人均道路面積由2000年的7.17平方米提高到18.13平方米，增加1.5倍，軌道交通運營里程從63公里到452.6公里，大幅增加，每萬人擁有公交車輛由12.08輛提高到12.46輛，有所增加。城市污水處理率從2000年的49.4%提高到78.9%，人均公共綠地從4.6平方米提高到13平方米，綠化覆蓋率從22.2%上升到38.2%。市政公用設施服務能力的提高，有效保障了城市生產(chǎn)和人民生活的正常運行。

二、十年經(jīng)驗彌足珍貴

（一）堅持服務大局，全力加快城市基礎設施建設

上海在總體規(guī)劃到2020年基本建成“四個中心”的宏偉藍圖時提出，要同步構建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代化城市基礎設施、城市創(chuàng)新和社會保障等四個體系，市八次黨代會指出要“加快構筑樞紐型、功能性的現(xiàn)代化基礎設施體系”，隨著黨中央對上海提出要“四個率先”和2002年底中國上海世博會申辦成功的新形勢，2003年以后，上海進一步加快城市建設的步伐，2006年市政府工作報告中明確提出：到2010年，以三港兩網(wǎng)為重點，“率先基本建成城市基礎設施體系”的目標。

2001年到2010年，上海持續(xù)保持城市建設高強度投入，十年中，包括城市基礎設施、教育衛(wèi)生文化設施、舊區(qū)改造及房地產(chǎn)開發(fā)等城市建設累計投資約2.8萬億元，投資額比前十年增加了2倍多，有力保障了城市建設大規(guī)模開展。“兵馬未動，糧草先行”，各類城市基礎設施和房屋建筑大幅增加，為上海經(jīng)濟社會快速發(fā)展和世博會成功舉辦打下了堅實的設施基礎。

（二）堅持建管并舉，努力提高城市建設管理水平

在大規(guī)模開展城市建設的同時，市七次黨代會及時提出“建管并舉，重在管理”的方針，強調(diào)高起點規(guī)劃，高質(zhì)量施工，高水平管理，要求更加注重規(guī)劃引領，更加注重環(huán)境保護，更加注重建設管理，更加注重改善民生，并大力倡導信息化建設和管理。十年來，上海在工程建設管理、市容環(huán)境管理、交通組織管理和建成設施運行管理等方面采取了一系列重大舉措，文明工地創(chuàng)建蔚然成風，城市建設和管理信息化主要平臺基本建成和覆蓋，積極探索、不斷推進網(wǎng)格化管理和綜合執(zhí)法，制度加科技的設施運行管理水平逐步提升。精彩成功的世博會舉辦過程，既彰顯了上海城市建設的豐碩成果，也反映出城市管理的風采和水平。

（三）堅持改革創(chuàng)新，不斷推進城市建設管理發(fā)展

抓住轉(zhuǎn)變政府職能為核心，著力加強行政管理體制改革，堅持上海城市建設、城市交通、城市管理“三合一”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理體制，先后完成了水務、綠化、環(huán)衛(wèi)（綜合執(zhí)法）、城市交通、市政、港口、住宅、房地和建設交通委行政機構調(diào)整，積極推進政企分開、政事分開、管辦分離三位一體綜合改革，并于2008年基本完成大部制改革任務。大力推進行政審批制度改革，經(jīng)過2001年和2009年兩次集中清理，審批項目調(diào)整取消近四分之三，并制定實施建設工程審批流程改革方案，促進了責任政府、服務政府、法治政府的建設。積極探索“行業(yè)公益性，運作市場化”改革，市政公用行業(yè)的建設和運行維護采取多元投資、管養(yǎng)分開等重大舉措，推動了城市建設和管理機制的轉(zhuǎn)變。針對城市建設和管理中難點頑癥，不斷創(chuàng)新工作機制，如實施尊重居民意愿、政府托底保障的舊區(qū)改造動遷安置新機制，及時發(fā)現(xiàn)、及時處理問題的城市網(wǎng)格化管理方式，探索實施工程質(zhì)量保險辦法等，都有力推進了城市建設發(fā)展。

（四）堅持以人為本，著力改善上海市民生活質(zhì)量

上海將改善市民的生活質(zhì)量作為加強城市建設和管理的出發(fā)點和落腳點，在初步緩解住房緊張、交通擁堵和環(huán)境污染三大難題的基礎上，上海繼續(xù)大力推進舊區(qū)改造，大規(guī)模開展住房建設，并根據(jù)中低收入家庭和“夾心層”住房改善能力不足的狀況，重點加強保障性住房建設，先后啟動15個大型居住社區(qū)建設，還進一步規(guī)劃了23個大型居住地塊。隨著城市范圍不斷擴大，市民出行需求不斷增長，上海加大軌道交通網(wǎng)絡建設，積極實施公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，明顯改善了市民出行條件。呼應市民對生活環(huán)境要求的日益提高，上海不間斷滾動實施三年環(huán)保行動計劃，還就施工中噪音、揚塵等擾民問題加大專項整治力度。十年中，上海市生產(chǎn)總值（GDP）平均保持二位數(shù)增長，但城市生態(tài)環(huán)境總體質(zhì)量仍有較大改善。針對郊區(qū)及農(nóng)村地區(qū)存在的基礎設施相對較弱、人居環(huán)境相對較差等突出問題，集中力量，聚焦政策，突出重點，不斷改進，郊區(qū)及農(nóng)村地區(qū)的面貌得到較大的改觀。

三、十年奠基繼往開來

21世紀前十年上海城市建設成果輝煌，未來上海城市發(fā)展前景更加壯麗。

從未來上海城市發(fā)展趨勢看，適應經(jīng)濟全球化和新一輪科技革命的形勢要求，上海將進一步調(diào)整城市布局，完善城市功能，全面融入全球城市網(wǎng)絡體系，更加突出城市服務協(xié)調(diào)功能，加快提高參與全球城市競爭的能力。將進一步加強生態(tài)環(huán)境保護和建設，積極打造宜居城市，走出資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市發(fā)展新路子。將進一步統(tǒng)籌城市與鄉(xiāng)村、中心城區(qū)與郊區(qū)發(fā)展，加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進和諧城市建設，努力形成政府、社會和市民協(xié)同治理城市的新格局。將進一步推進科技創(chuàng)新，加強信息化和“智慧城市”建設，實現(xiàn)現(xiàn)代化城市管理新跨越。

圍繞上海創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的主題，未來上海城鄉(xiāng)建設交通管理要努力實現(xiàn)三個方面的重大轉(zhuǎn)變：一是在工作重心上，處理好建設和管理的關系，切實把工作重心轉(zhuǎn)移到加強城市管理上來，促進政府單向管理向政府、社會、市民協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。二是在建設方向上，處理好中心城區(qū)和郊區(qū)的關系，切實把建設主戰(zhàn)場轉(zhuǎn)移到郊區(qū)，促進上海城市發(fā)展布局由單核中心向多核多級轉(zhuǎn)變。三是在發(fā)展內(nèi)涵上，處理好經(jīng)濟效益和社會效益的關系，切實把發(fā)展內(nèi)涵轉(zhuǎn)移到更加注重服務社會和改善民生上來，促進行業(yè)由數(shù)量擴張型向質(zhì)量集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變。

服務上海建設“四個中心”、實現(xiàn)“四個率先”的大局，按照以人為本、管理為重、安全為先的方針，著眼長遠，立足當前，上海城鄉(xiāng)建設交通管理“十二五”發(fā)展目標是：基本形成現(xiàn)代化城市管理體系框架，建設完善區(qū)域銜接、城鄉(xiāng)一體的基礎設施體系，初步形成資源節(jié)約、環(huán)境友好的宜居城市框架，進一步提高市民生活質(zhì)量水平。重點要完成以下四個方面的目標和任務：

第一，供應各類保障性住房約100萬（套）戶。

新增廉租住房受益家庭7.5萬戶，新建供應約40萬套經(jīng)濟適用房，多方式籌措和建設公共租賃房20余萬套，完成中心城區(qū)二級舊里以下房屋改造350萬平方米，建設供應約30萬套動遷安置房，明顯改善本市中低收入家庭住房困難現(xiàn)狀。

第二，建成兩大200公里軌道與高速交通設施。

建成軌道交通和郊區(qū)鐵路200公里，軌道交通運營線路達到660公里左右，實現(xiàn)除崇明縣外“區(qū)區(qū)通軌交”。建成高速公路和快速道路200公里，全市高速公路和快速道路總里程接近1?200公里。到2015年，基本形成“45、60、90”的通行格局，即中心城市民平均通勤出行時耗45分鐘，郊區(qū)新城60分鐘可達中心區(qū)，長三角核心區(qū)主要城市90分鐘可達上海。同時，繼續(xù)推進高等級內(nèi)河航道建設。

第三，抓好促進行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的三項重點工作。

一是加大建筑節(jié)能工作力度，逐步提高建筑節(jié)能標準，完成既有建筑節(jié)能改造4?000萬平方米；大力推進住宅產(chǎn)業(yè)化，新建住宅全裝修比例達到70%以上。二是大力推進低碳交通運輸體系建設，加快發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)，交通綜合能耗增幅下降2個百分點；中心城公共交通出行的比重達到50%以上，其中軌道交通占公共交通比重將提高到50%以上。三是以推進垃圾減量化為突破口，加強各類資源綜合利用和循環(huán)使用，供水水質(zhì)達到國家新標準，人均生活垃圾處理消減率達到20%以上。

第四，建立和健全城市管理的四大長效運作機制。

一是以突出質(zhì)量安全管理、強化建筑市場整治為主要內(nèi)容的工程建設管理機制。二是以整合資源、擴大市民參與為主要特征的市容環(huán)境管理機制。三是以智能交通、公交優(yōu)先為主要標志的交通組織管理機制。四是以優(yōu)化服務質(zhì)量、確保運行安全為主要目標的設施運行維護管理機制。同時全面加強信息化建設，促進城鄉(xiāng)公用服務均等化，顯著提升上海城市現(xiàn)代化管理水平。

站在新的起點，展望新的未來，人們有理由相信，上海的明天會更好。

責任編輯：王震國