大都市城管法制保障體系建構(gòu)的理性思考

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導(dǎo)讀：現(xiàn)代法治文明社會(huì)，城市管理的核心是依法規(guī)范。隨著上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，市民群眾法治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)、環(huán)境意識(shí)不斷增強(qiáng)，城市管理任務(wù)越來越艱巨繁重、復(fù)雜多樣。如何保持城市環(huán)境的整潔有序，城市運(yùn)行的平穩(wěn)安全，以及市民生活的和諧安定，關(guān)鍵要有一整套嚴(yán)格、具體、周密、完備的城市管理法律體系作支撐和保障。

“十二五”期間，上海正處于“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)型發(fā)展”的關(guān)鍵時(shí)期。由于經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)多樣多發(fā)的態(tài)勢，使城市管理面臨著諸多新情況、新問題，給社會(huì)和諧穩(wěn)定帶來了新挑戰(zhàn)、新壓力。上海城管執(zhí)法系統(tǒng)緊緊圍繞市委、市政府建設(shè)國際經(jīng)濟(jì)、金融、航運(yùn)、貿(mào)易中心和社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市的總體目標(biāo)，以建設(shè)“法治城管”為抓手，不斷創(chuàng)新執(zhí)法思路理念、方法手段和制度機(jī)制，不斷完善城市管理法制保障，不斷提升社會(huì)管理法治化水平，有效維護(hù)了國際大都市的城市環(huán)境、管理秩序和文明形象，有力促進(jìn)了城市運(yùn)行安全與社會(huì)和諧穩(wěn)定。

一、正確認(rèn)識(shí)城市管理面臨的新挑戰(zhàn)

近年來，隨著上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)，利益主體多元化、利益訴求多樣化、社會(huì)心態(tài)復(fù)雜化的現(xiàn)象日益凸顯，在治理無序設(shè)攤、違法搭建、黑車、群租等城市公共管理領(lǐng)域，容易誘發(fā)社會(huì)矛盾的觸點(diǎn)增多、燃點(diǎn)降低，給城市正常運(yùn)行和社會(huì)管理帶來了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前城市管理領(lǐng)域主要存在五方面的突出問題。

（一）法律法規(guī)不健全

當(dāng)前，城市公共管理的一些重點(diǎn)領(lǐng)域、重要環(huán)節(jié)還存在立法相對(duì)滯后、法律法規(guī)缺失的問題，例如在國家層面至今無城市管理行政執(zhí)法的專門法律法規(guī)，城管執(zhí)法部門通過“借法執(zhí)法”行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)，導(dǎo)致工作實(shí)踐中“執(zhí)法體制不順、執(zhí)法職責(zé)不清、執(zhí)法規(guī)范不明、執(zhí)法監(jiān)督不力”等問題日益突出。另外，一些城市管理現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定還比較原則，操作性還不強(qiáng)，在一定程度上影響和制約了治理違法建筑、非法小廣告、無序設(shè)攤等執(zhí)法效能。

（二）執(zhí)法程序不規(guī)范

對(duì)照新頒布實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》以及《上海城市管理行政執(zhí)法條例》等法律法規(guī)，上海市各級(jí)城管執(zhí)法部門還存在管理體制不順暢、執(zhí)法程序不完善、執(zhí)法行為不規(guī)范、自由裁量空間較大、執(zhí)法隨意性較強(qiáng)、執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)不夠高等問題，執(zhí)法公信力和透明度需要進(jìn)一步提升。2010年4月13日，松江九亭城管協(xié)管員與當(dāng)事人發(fā)生摩擦，引發(fā)社會(huì)群體事件，不僅影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定，也損害了黨和政府在人民群眾中的威望。

（三）執(zhí)法力量不匹配

由于大量外來人口導(dǎo)入，上海人口總量呈集聚和不斷擴(kuò)大趨勢，2?300多萬常住人口、近1?000萬外來常住人口以及大量流動(dòng)人口給城市正常運(yùn)行帶來了巨大的壓力。特別是在城郊結(jié)合部、大型居住社區(qū)，大量外來人員以及本地部分下崗失業(yè)人員通過無證占道設(shè)攤、兜售小商品、運(yùn)營黑車等謀生，導(dǎo)致城市管理任務(wù)日益艱巨繁重。但由于受到基層城管分隊(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等限制，目前嘉定、奉賢、松江、閔行、浦東等區(qū)部分城鎮(zhèn)城管執(zhí)法隊(duì)員配置還不足10人，而城鎮(zhèn)常住人口有二三十萬，現(xiàn)有執(zhí)法力量難以實(shí)現(xiàn)有效的管理和服務(wù)，往往出現(xiàn)“小馬拉大車”局面，導(dǎo)致城郊結(jié)合部地區(qū)成為城市環(huán)境、社會(huì)治安問題的高發(fā)地區(qū)。

（四）執(zhí)法協(xié)作不緊密

城市管理離不開政府相關(guān)部門、司法部門的協(xié)同配合，離不開廣大人民群眾的支持參與。目前，在城市運(yùn)行管理中，政府相關(guān)行政管理部門、行政執(zhí)法部門之間信息共享、力量整合、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)的效應(yīng)還未充分發(fā)揮；在打擊非法收運(yùn)地溝油、食品加工黑窩點(diǎn)等涉及廣大市民群眾身心健康問題的違法活動(dòng)中，行政執(zhí)法與刑事司法銜接還不暢通，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間如何有效整合執(zhí)法資源、提高執(zhí)法效能、增強(qiáng)執(zhí)法威懾力，還需要在實(shí)踐中積極探索和改進(jìn)。

（五）執(zhí)法環(huán)境不理想

近年來，城管執(zhí)法隊(duì)員在依法查處違法搭建、非法小廣告、無序設(shè)攤、非法收運(yùn)地溝油等工作實(shí)踐中，由于觸及當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)利益，暴力抗法現(xiàn)象逐漸增多，一些地區(qū)的相對(duì)人甚至向“家族式、團(tuán)伙化、地域化”等黑惡勢力發(fā)展，公開對(duì)抗正常執(zhí)法，辱罵、威脅甚至毆打城管執(zhí)法隊(duì)員。2008年至2011年，全市城管執(zhí)法系統(tǒng)共發(fā)生暴力抗法6?100余起，2?600多名執(zhí)法隊(duì)員受傷，其中90多名執(zhí)法隊(duì)員受重傷。2010年1月，虹口區(qū)一名市容協(xié)管員在地鐵口勸阻違章設(shè)攤，被一小販刺死。另外，一些新聞媒體對(duì)城管執(zhí)法工作缺乏客觀公正報(bào)道，有些甚至是完全失實(shí)的負(fù)面報(bào)道，導(dǎo)致城管形象“妖魔化”；一些市民群眾對(duì)城管執(zhí)法工作不理解、不支持。

二、建立健全城市管理法規(guī)體系

現(xiàn)代法治文明社會(huì)，城市管理的核心是依法管理。隨著上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，市民群眾法治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)、環(huán)境意識(shí)的不斷增強(qiáng)，城市管理的任務(wù)越來越艱巨繁重、復(fù)雜多樣。如何保持城市環(huán)境的整潔有序、城市運(yùn)行的平穩(wěn)安全、市民生活的和諧安定，關(guān)鍵要有一整套嚴(yán)格、具體、周密、完備的城市管理法律體系作支撐和保障。

（一）完善城市管理法律體系

為解決城市管理行政執(zhí)法專門法律缺失問題，從高階位的法律層面來理順城管執(zhí)法體制、規(guī)范城管執(zhí)法行為、提升行政效能，2010年下半年，上海市城管執(zhí)法局在市人大法工委、城建環(huán)保委、市政府法制辦等指導(dǎo)幫助下，正式啟動(dòng)《上海市城市管理行政執(zhí)法條例（草案）》調(diào)研起草工作。歷經(jīng)近兩年的努力，上海市第十三屆人大常委會(huì)第33次會(huì)議于2012年4月19日表決通過了《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，并于7月15日正式施行。

《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》的頒布實(shí)施，進(jìn)一步健全了相對(duì)集中的行政處罰權(quán)制度，明確了城管執(zhí)法體制、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法協(xié)作、執(zhí)法監(jiān)督等規(guī)范，將有力地促進(jìn)城管執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法，有效地提升城市管理法治化水平。另外，還應(yīng)按照城市管理的新形勢新任務(wù)，加快修訂完善治理違法建筑、地溝油、非法小廣告等法規(guī)規(guī)章，使城市管理法律體系更具完整性、協(xié)調(diào)性、現(xiàn)實(shí)性和操作性，切實(shí)解決好城市管理中無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題。

（二）完善城市管理制度規(guī)范

新頒布實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》、《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，對(duì)規(guī)范城管執(zhí)法行為、提升城管執(zhí)法效能提出了新的更高的要求。為認(rèn)真貫徹落實(shí)這兩部法律法規(guī)，上海市城管執(zhí)法局注重建章立制、強(qiáng)化制度管理，研究制定了《城市管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》、《城市管理行政執(zhí)法人員行為規(guī)范》、《城市管理行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》等16個(gè)配套性文件，細(xì)化完善了執(zhí)法程序、執(zhí)法規(guī)范、隊(duì)伍管理等制度規(guī)范，使法律法規(guī)更具操作性，確保城市管理有法可依、有章可循。

三、深入推進(jìn)城管執(zhí)法規(guī)范化

面對(duì)當(dāng)前社會(huì)管理特別是城市管理領(lǐng)域存在思想輿論統(tǒng)一難、各方利益協(xié)調(diào)難、矛盾糾紛化解難、流動(dòng)人口管理難等新情況，政府部門原有的單純依靠行政手段和政策措施管理城市的辦法已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢新任務(wù)，必須努力實(shí)現(xiàn)由單一的行政手段向綜合運(yùn)作法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政、教育等手段的轉(zhuǎn)變，必須進(jìn)一步強(qiáng)化依法行政、依法管理，堅(jiān)持規(guī)范履職、文明執(zhí)法，善于運(yùn)用法律思維、法律手段解決城市管理難題頑癥，把城市管理納入法治化的軌道。

（一）嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法主體

認(rèn)真貫徹落實(shí)《行政強(qiáng)制法》，理順了市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級(jí)執(zhí)法管理體系，明確了區(qū)縣城管執(zhí)法局的執(zhí)法主體資格，完成了區(qū)縣城管監(jiān)察大隊(duì)的更名以及“三定”工作，確保執(zhí)法主體符合法定條件。針對(duì)城郊結(jié)合部、大型居住社區(qū)城管執(zhí)法力量嚴(yán)重不足、相關(guān)部門聘用的大批協(xié)管員違規(guī)執(zhí)法等問題，一方面增加城管執(zhí)法編制，在市委、市政府的關(guān)心支持下，全市各郊區(qū)縣、大型居住社區(qū)將增加1?200多個(gè)城管編制，重點(diǎn)調(diào)整充實(shí)一線執(zhí)法力量，確保執(zhí)法力量與城市管理的任務(wù)相匹配，確保執(zhí)法人員身份資格符合法定要求。另一方面清理整頓協(xié)管員隊(duì)伍，嚴(yán)格協(xié)管員管理考核，堅(jiān)決避免協(xié)管員違規(guī)參與執(zhí)法，避免協(xié)管員穿著仿冒城管執(zhí)法制服，維護(hù)好城管執(zhí)法隊(duì)伍社會(huì)形象。

（二）嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序

按照《行政強(qiáng)制法》、《行政處罰法》以及《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》等法律法規(guī)，嚴(yán)格界定執(zhí)法權(quán)責(zé)、優(yōu)化執(zhí)法流程、明確執(zhí)法環(huán)節(jié)、規(guī)范執(zhí)法行為，著重建立健全五方面程序規(guī)范：即嚴(yán)格規(guī)范調(diào)查取證行為，避免釣魚執(zhí)法事件發(fā)生；嚴(yán)格規(guī)范自由裁量權(quán)行使，避免執(zhí)法不公正不公平；嚴(yán)格規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行程序，避免亂作為不作為；嚴(yán)格規(guī)范扣押物品保管和處置，避免損害當(dāng)事人的權(quán)益；嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法信息公開內(nèi)容和流程，避免執(zhí)法不公開不透明。通過嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序，保障行政執(zhí)法過程公正、透明、可監(jiān)管，提升執(zhí)法公信力，做到取信于民。

（三）嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為

制定《上海城管執(zhí)法人員行為規(guī)范》、《上海城管執(zhí)法督察考核辦法》等管理制度，明確要求城管執(zhí)法隊(duì)員必須遵守“著裝、儀容、舉止、用語、執(zhí)勤、辦案、廉政”等七方面的行為規(guī)范，嚴(yán)格要求隊(duì)員在執(zhí)法工作中必須做到“五在先”（敬禮在先、亮證在先、告知在先、勸導(dǎo)在先、教育在先），逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法工作由“簡單驅(qū)散型”、“單純處罰型”向“勸導(dǎo)教育型”、“綜合服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，建立健全執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制、執(zhí)法責(zé)任追究保證金、政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議、公眾滿意度測評(píng)等規(guī)章制度，對(duì)日常執(zhí)法督察發(fā)現(xiàn)、市民群眾和社會(huì)各界反映的“不作為、不規(guī)范、不文明”問題，及時(shí)予以糾正，并嚴(yán)肅追究相關(guān)人員過錯(cuò)責(zé)任，從而推動(dòng)廣大城管執(zhí)法隊(duì)員自覺依法行政、依法執(zhí)法，整體提升了城管隊(duì)伍文明規(guī)范執(zhí)法的水平。

（四）著力提升執(zhí)法效能

針對(duì)當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期的特點(diǎn)，城市管理要在法治的框架體系下，不斷創(chuàng)新執(zhí)法理念、方式和機(jī)制，統(tǒng)籌兼顧社會(huì)不同階層、不同群體的利益訴求，統(tǒng)籌兼顧城市秩序與城市活力、城市形象與民生保障的關(guān)系，最大限度維護(hù)城市安全有序，最大限度促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。針對(duì)無序設(shè)攤管理難題，各級(jí)城管執(zhí)法部門積極探索、以人為本、化堵為疏、標(biāo)本兼治，逐漸走出了一條“民意主導(dǎo)+執(zhí)法管理”的治理新路，有效化解了執(zhí)法沖突和社會(huì)矛盾。對(duì)居民確有需求的早點(diǎn)、蔬菜、修配、小百貨等攤點(diǎn)，充分挖掘利用中小道路、待建工地、社區(qū)活動(dòng)場所等資源進(jìn)行疏導(dǎo)，既為社區(qū)居民提供了生活便利，又從源頭上解決了馬路設(shè)攤亂象，也促進(jìn)了社會(huì)就業(yè)與民生改善。全市現(xiàn)有各類設(shè)攤疏導(dǎo)點(diǎn)1?000余處，共疏導(dǎo)攤位6萬余個(gè)，取得了良好社會(huì)效益。另外，積極探索和推行了“首違不罰”、“特殊對(duì)象物品不暫扣”、“困難群體人性化疏導(dǎo)”等工作機(jī)制，提升了柔性管理、文明執(zhí)法的水平，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法效果與社會(huì)效益的統(tǒng)一。

四、建立健全城市管理社會(huì)協(xié)同機(jī)制

城市管理是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，既要統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)，更要整合資源、合力推進(jìn)。面對(duì)上海城市管理任務(wù)日益艱巨、管理手段較為單一、執(zhí)法力量相對(duì)不足等實(shí)際情況，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新，積極探索城市管理聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)新模式新機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)從“部門單打獨(dú)斗”向“部門協(xié)同、公眾參與”轉(zhuǎn)變，充分整合社會(huì)各方資源，形成執(zhí)法管理合力，共同提升城市長效管理水平。

（一）建立健全聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制

認(rèn)真總結(jié)、固化迎博辦博期間城市管理“條塊結(jié)合、多方協(xié)同”的工作經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)全市各級(jí)城管執(zhí)法部門積極主動(dòng)融入?yún)^(qū)縣、街鎮(zhèn)的“大聯(lián)動(dòng)”、“大聯(lián)勤”工作體系之中，提升行政執(zhí)法效能和城市管理水平。閔行、嘉定、長寧、楊浦、徐匯等區(qū)探索構(gòu)建了“管理力量大整合、社會(huì)服務(wù)大集中、信息采集大平臺(tái)、矛盾隱患大排查、社會(huì)治安大聯(lián)防、行政執(zhí)法大聯(lián)動(dòng)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮了條塊資源優(yōu)化組合效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法管理效能倍增，有效破解了違法搭建、非法收運(yùn)地溝油、偷亂倒渣土、非法小廣告等一大批社會(huì)管理難題頑癥,確保了城市平穩(wěn)有序運(yùn)行，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二）建立健全“兩法”銜接機(jī)制

打擊非法收運(yùn)和處置地溝油、非法食品加工黑作坊、無證行醫(yī)、散發(fā)張貼非法小廣告、兜售假冒侵權(quán)商品等違法行為，僅僅依靠行政執(zhí)法部門實(shí)施行政處罰，難以取得良好的效果。嘉定、寶山等區(qū)探索構(gòu)建“兩法”（行政執(zhí)法與刑事司法）銜接機(jī)制，衛(wèi)生、食藥監(jiān)、工商、城管等行政執(zhí)法部門與公安、檢察院建立了信息共享平臺(tái)、聯(lián)席會(huì)議、案件移送等工作機(jī)制，在整合執(zhí)法資源、加強(qiáng)執(zhí)法保障、及時(shí)有效收集固定證據(jù)、提高案件查辦效率、準(zhǔn)確有效打擊違法行為、增強(qiáng)執(zhí)法威懾力等方面取得了明顯成效。應(yīng)在全市各區(qū)縣總結(jié)推廣嘉定、寶山兩區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建立完善“兩法”銜接機(jī)制，提升城市管理法治化、科學(xué)化水平。

（三）建立健全公眾參與機(jī)制

扎實(shí)有效的社會(huì)動(dòng)員，全體市民的共同參與，是城市高效、有序運(yùn)行的重要保障。各級(jí)城管執(zhí)法部門注重社會(huì)宣傳動(dòng)員，一方面依托新聞媒體、政務(wù)微博、政府網(wǎng)站等多種載體，加強(qiáng)城市管理法律法規(guī)的社會(huì)宣傳，引導(dǎo)市民群眾自覺遵守城市管理法律法規(guī)，改善城管執(zhí)法社會(huì)環(huán)境；緊密結(jié)合城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，深入開展“夏令熱線”、“綠色護(hù)?！?、“校門清”等便民利民服務(wù)活動(dòng)，想方設(shè)法為市民群眾排憂解難，提升市民群眾對(duì)城管工作的認(rèn)同感和滿意度。另一方面充分依托社區(qū)、居委的工作平臺(tái)，加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，在全市組建了3萬多人的城市管理志愿者隊(duì)伍，廣泛引導(dǎo)志愿者和市民群眾參與清潔城市、美化家園等公益活動(dòng)，激發(fā)廣大市民群眾參與城市管理的積極性和主動(dòng)性，初步構(gòu)建“共管共治、共建共享”城市美好家園的社會(huì)氛圍。

責(zé)任編輯：王縉