海西城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中小城鎮(zhèn)建設(shè)的思考

李秋菊

黨的十七大提出兩個(gè)重要的戰(zhàn)略部署：形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化與小城鎮(zhèn)建設(shè)是密切相關(guān)的兩個(gè)重要戰(zhàn)略部署，在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，高度重視小城鎮(zhèn)的地位。充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的作用，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。近年來(lái)海西一州委州政府認(rèn)真貫徹黨的十七大精神。把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為我州推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化中的一項(xiàng)中心工作來(lái)抓，按照科學(xué)規(guī)劃、合理布局、政策引導(dǎo)、有序推進(jìn)的原則。不斷加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展發(fā)揮了示范作用。

一、海西小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀

（一）科學(xué)制定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃

海西州在小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中，始終高度重視規(guī)劃的編制工作，始終牢牢把握城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展這一主線，將加快村鎮(zhèn)建設(shè)作為推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手，堅(jiān)持合理規(guī)劃，強(qiáng)化政策扶持，著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與村鎮(zhèn)建設(shè)的良性互動(dòng)。在規(guī)劃的制定過(guò)程中，堅(jiān)持因地制宜，突出優(yōu)勢(shì)，合理確定小城鎮(zhèn)發(fā)展定位。在加快村鎮(zhèn)建設(shè)的過(guò)程中，海西州主要在四個(gè)層次上強(qiáng)化規(guī)劃工作。第一層次是編制了海西州域總體規(guī)劃。第二層次是修編完善城鎮(zhèn)總體規(guī)劃。第三層次是編制城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃。按照“村莊集聚、環(huán)境優(yōu)美”的思路，海西州到2011年基本完成了全州鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃的編制工作。

（二）有序推進(jìn)小城鎮(zhèn)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

在實(shí)施小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，海西堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，始終做到認(rèn)真落實(shí)規(guī)劃，突出各階段工作重點(diǎn)，分步有序地推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)工作。

一是城鄉(xiāng)一體化路網(wǎng)建設(shè)工程。實(shí)施過(guò)境公路和高速公路連接線建設(shè)，完善一級(jí)公路。

二是城鄉(xiāng)一體化公交工程。城鄉(xiāng)公交通達(dá)率達(dá)170個(gè)（總204個(gè)），以連村通組道路建設(shè)為重點(diǎn)，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)空間距離。

三是城鄉(xiāng)一體化電網(wǎng)工程。我州目前已經(jīng)實(shí)行城鄉(xiāng)電網(wǎng)同網(wǎng)同價(jià)。廣大農(nóng)村牧區(qū)電力網(wǎng)絡(luò)設(shè)施較為完善。

（三）不斷拓寬小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資渠道

一是加大州和縣市兩級(jí)財(cái)政對(duì)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。2010—2011年，州級(jí)財(cái)政每年安排1.8億元用于城鄉(xiāng)道路硬化工程：2010—2011年州和縣市兩級(jí)財(cái)政共安排1。28億元用于城鄉(xiāng)供水一體化工程建設(shè)；2011年州財(cái)政用于新農(nóng)村建設(shè)和村莊整治的建設(shè)資金達(dá)1.23億元。

二是做好經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)的文章。本著經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)的思路，海西將收益的大部分土地出讓金投入到城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)州政府全額返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)出讓土地的凈收益，用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三是堅(jiān)持走市場(chǎng)運(yùn)作、多元投資的道路。海西將強(qiáng)化市場(chǎng)觀念和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，建立多渠道、多元化、全方位的小城鎮(zhèn)建設(shè)投資融資機(jī)制，通過(guò)存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)換、出讓公共設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)政貼息貸款等途徑，廣泛吸收社會(huì)投資，籌措小城鎮(zhèn)建設(shè)資金，以緩解小城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺的問(wèn)題，加快水、電、路、氣、通信設(shè)施和污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）切實(shí)加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的綜合管理

建設(shè)與管理并重，是海西州始終堅(jiān)持推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要原則。在2009年，格爾木市改革了城市管理體制，成立了城市管理委員會(huì)及辦公室，負(fù)責(zé)城市的長(zhǎng)效管理工作。在此基礎(chǔ)上，于2010年在城管辦的基礎(chǔ)上組建了市行政執(zhí)法局以進(jìn)一步明確執(zhí)法主體和加大管理力度。同時(shí)德令哈市也于2010年組建了城市行政管理局，進(jìn)一步明確了執(zhí)法主體和加大了管理力度。

（五）海西小城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的不足

在肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到由于受各種條件的制約，海西小城鎮(zhèn)建設(shè)仍存在一些不足之處，主要表現(xiàn)在：

一是整體建設(shè)速度較慢。發(fā)展不平衡。格爾木和德令哈兩市城區(qū)周邊及國(guó)道重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)較快，西部集鎮(zhèn)建設(shè)受地理環(huán)境、交通等因素限制，建設(shè)速度較慢。

二是產(chǎn)業(yè)建設(shè)慢，支撐不夠充分。部分集鎮(zhèn)缺乏支柱性產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)就業(yè)能力不夠，難以發(fā)展壯大。

三是配套建設(shè)力度不夠。公益性投資比較少，公共基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，城鎮(zhèn)功能缺位。

四是文化特色不夠明顯。大部分城鎮(zhèn)建設(shè)趨于雷同，建筑設(shè)計(jì)和風(fēng)格沒(méi)有品牌和特色，沒(méi)有體現(xiàn)地域、民族、民俗文化特色。

二、推進(jìn)海西小城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體思路及目標(biāo)

（一）推進(jìn)海西小城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體思路

今后一個(gè)時(shí)期，加快推進(jìn)海西城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體思路是：必須堅(jiān)持“規(guī)劃先行、基礎(chǔ)立鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、重點(diǎn)示范、突出特色”方針，把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基本方略和著力點(diǎn)，努力推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展由傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式轉(zhuǎn)變、由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變、由加快發(fā)展向又好又快發(fā)展轉(zhuǎn)變，使之整體布局更加合理、經(jīng)濟(jì)更加繁榮、功能更加完善、特色更加鮮明、環(huán)境更加優(yōu)美、社會(huì)更加和諧。要堅(jiān)持規(guī)劃指導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)支撐、政府主導(dǎo)、重點(diǎn)突破、可持續(xù)發(fā)展原則，把構(gòu)建四級(jí)城鎮(zhèn)體系作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口來(lái)抓，并強(qiáng)力推進(jìn)，作大兩個(gè)區(qū)域中心城市，做強(qiáng)縣府所在鎮(zhèn)，做特區(qū)域中心鎮(zhèn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，力爭(zhēng)到“十二五”末全州城鎮(zhèn)化水平達(dá)到85%以上。

（二）海西小城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)

“十二五”時(shí)期，海西州將按照以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的方針，把實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要目標(biāo)，放在新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)更加突出的位置，著力推進(jìn)城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)向農(nóng)牧區(qū)覆蓋，加快化解城鄉(xiāng)二元矛盾，今后應(yīng)重點(diǎn)從四個(gè)方面加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)接軌，探索和闖出一條具有海西特色的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展路子。

一是加快推進(jìn)中心城市建設(shè)。繼續(xù)實(shí)施中心城市帶動(dòng)戰(zhàn)略，加快格爾木、德令哈兩個(gè)中心城市工業(yè)園開(kāi)發(fā)和住宅小區(qū)建設(shè)，逐步擴(kuò)大兩市主城區(qū)面積和建成區(qū)面積，做大做強(qiáng)城市規(guī)模，放大人口容量，增強(qiáng)兩市的輻射、帶動(dòng)和綜合服務(wù)功能，把格爾木建成區(qū)域性重要交通樞紐、電力樞紐和資源加工轉(zhuǎn)換中心，把德令哈建成新型高原綠洲城市和資源加工轉(zhuǎn)化基地。

二是加快推進(jìn)重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)。按照突出特色、強(qiáng)化功能、集聚人口、繁榮經(jīng)濟(jì)的原則，沿青藏鐵路、109國(guó)道、315國(guó)道，加快以縣城、中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)的特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，把重點(diǎn)城鎮(zhèn)打造成資源開(kāi)發(fā)服務(wù)型、交通物流型和農(nóng)牧業(yè)服務(wù)型城鎮(zhèn)。重點(diǎn)建設(shè)懷頭他拉、柯魯克、諾木洪、察汗烏蘇、香日德、察汗諾、茶卡、希里溝、柯柯、新源、木里、郭勒木德、大格勒、唐古拉山、烏圖美仁、大柴旦、錫鐵山、飲馬峽、冷湖、花土溝20個(gè)具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用的小城鎮(zhèn)。鼓勵(lì)農(nóng)牧民進(jìn)城定居，在農(nóng)牧民安置點(diǎn)配建經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房，使符合政策的進(jìn)城農(nóng)牧民享受保障性住房待遇。加快農(nóng)牧民安置新村建設(shè)，把小城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，加快發(fā)展工業(yè)小區(qū)和第三產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，以工業(yè)化加快帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，以第三產(chǎn)業(yè)加快促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，加快生產(chǎn)要素向小城鎮(zhèn)聚集，繁榮鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)自我發(fā)展能力。

三是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)設(shè)施建設(shè)。以加強(qiáng)現(xiàn)有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升城鎮(zhèn)功能為重點(diǎn)，科學(xué)合理規(guī)劃城鎮(zhèn)功能分區(qū)，加快社區(qū)建設(shè)，加快舊城改造和新區(qū)建設(shè)步伐，擴(kuò)大城區(qū)面積，完善城鎮(zhèn)體系架構(gòu)。重點(diǎn)加快城鎮(zhèn)道路、供排水、污水垃圾處理、燃?xì)?、集中供熱、公共避險(xiǎn)等設(shè)施建設(shè)，完善公共交通網(wǎng)絡(luò)，加快城鎮(zhèn)園林綠化，提升城鎮(zhèn)功能和承載力，提高城鎮(zhèn)品位，改善人居環(huán)境，壯大城鎮(zhèn)規(guī)模。

四是加快推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化建設(shè)。加快深化戶籍制度改革，放寬城鎮(zhèn)落戶條件，率先實(shí)行居住證制度，加快促進(jìn)符合條件的農(nóng)村牧區(qū)人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。對(duì)已在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商、居住生活的流動(dòng)人口，積極有序?qū)嵭谐擎?zhèn)化轉(zhuǎn)移。加快實(shí)施農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)促進(jìn)工程，加強(qiáng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)能力培訓(xùn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和相互銜接的社保體系，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在住房、基本公共服務(wù)、勞動(dòng)報(bào)酬及社會(huì)保障方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，探索具有示范區(qū)特色的城鎮(zhèn)化道路。加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程，形成具有海西特點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。

三、營(yíng)造具有海西特色的小城鎮(zhèn)

（一）建設(shè)規(guī)劃要富有特色

“規(guī)劃是龍頭”。城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)結(jié)合海西實(shí)際情況，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，這是實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)特色的根本保證。小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制，主要可分為兩大步驟：一是總體規(guī)劃編制，是指導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)的客觀規(guī)劃，對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，空間布局，城鎮(zhèn)職能定位和發(fā)展方向等進(jìn)行宏觀指導(dǎo)與控制；二是建設(shè)規(guī)劃，一般稱作建設(shè)詳規(guī)，設(shè)計(jì)詳規(guī)以及有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃等，是指導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)的微觀規(guī)劃。城鎮(zhèn)特色的形成必須要在城鎮(zhèn)規(guī)劃有力、有效的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)。避免短期行為，急功近利。另外，規(guī)劃工作必須要堅(jiān)持高起點(diǎn)、富有地方特色。

（二）產(chǎn)業(yè)特色要鮮明

小城鎮(zhèn)建設(shè)必須有產(chǎn)業(yè)支撐，經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)力，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這已成為小城鎮(zhèn)建設(shè)的共同理念。但是，各地在積極擴(kuò)展小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的同時(shí)，必須思考如何依據(jù)本地資源、區(qū)位、人文、歷史、地理等優(yōu)勢(shì)條件，制定優(yōu)惠政策，積極引進(jìn)人才、技術(shù)、資金，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。特色產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì)才是小城鎮(zhèn)發(fā)展的力量源泉。因此海西各地在制定規(guī)劃時(shí)，應(yīng)做好發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局，努力建成自己帶有鮮明經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)特色、職能分工明確的城鎮(zhèn)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主導(dǎo)型、工礦服務(wù)型、商貿(mào)型、旅游服務(wù)型、生態(tài)保護(hù)等不同經(jīng)濟(jì)類型的城鎮(zhèn)。

（三）區(qū)域特色要突出

城鎮(zhèn)特色是一個(gè)城鎮(zhèn)個(gè)性的反映，有特色和個(gè)性的城鎮(zhèn)才具有吸引人的魅力。中國(guó)五千年的文明史是中華民族最寶貴的財(cái)富。中國(guó)在城鎮(zhèn)發(fā)展歷程中也同樣創(chuàng)造出許多輝煌。有濃郁特色的歷史文化名城是向人們追述上個(gè)歷史時(shí)代的文明和城市風(fēng)貌的見(jiàn)證。北京成功申辦奧運(yùn)，其中我國(guó)的人文和眾多風(fēng)景名勝、文物古跡也是申辦成功的要素之一。這說(shuō)明有文化底蘊(yùn)和特色的城市魅力是無(wú)窮的。

可是，綜觀當(dāng)前有些地方的小城鎮(zhèn)建設(shè)，雖然發(fā)展勢(shì)頭較快，但是精品城鎮(zhèn)不多，有特色的更不多，百鎮(zhèn)一面，城鎮(zhèn)雷同比比皆是。很難從城鎮(zhèn)特色上去識(shí)別這鎮(zhèn)與那鎮(zhèn)的區(qū)別?，F(xiàn)在海西州面對(duì)全國(guó)興起的小城鎮(zhèn)建設(shè)熱潮，在給自己城鎮(zhèn)特色定位時(shí)，要把當(dāng)?shù)氐娜宋臍v史、民族風(fēng)情、民俗民情、地域情況等充分考慮進(jìn)去，要體現(xiàn)小城鎮(zhèn)以人為本的原則，從城鎮(zhèn)建設(shè)特色上折射出海西州人的智慧之光。

（四）生態(tài)特色要鮮活

可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，營(yíng)造良好的城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)該成為海西州城鎮(zhèn)發(fā)展與自然相協(xié)調(diào)的永恒主題。大城市過(guò)去所走過(guò)的誤區(qū)，在今天小城鎮(zhèn)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)引以為戒。目前，就大多數(shù)小城鎮(zhèn)而言，生態(tài)環(huán)境狀況還比較好。但是必須引起高度重視，小城鎮(zhèn)發(fā)展不能重蹈一些大城市的覆轍。有些小城鎮(zhèn)有著豐厚的人文歷史，山體植被茂密，樹(shù)木蔥蘢，水面較多、較大，自然風(fēng)光比較優(yōu)美，不少小城鎮(zhèn)還擁有國(guó)家級(jí)、省級(jí)的風(fēng)景名勝和自然保護(hù)區(qū)，這些都應(yīng)當(dāng)是為營(yíng)造小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境特色提供的最佳基礎(chǔ)。

（五）建筑特色要有文化品味

建筑是反映一個(gè)城鎮(zhèn)文化品位和風(fēng)格特色的重要標(biāo)志。人們把聳立著的有特色的建筑精品比喻為凝固的音樂(lè)、無(wú)聲的詩(shī)歌。無(wú)疑，城鎮(zhèn)各類建筑群體如同是向世人們展示的一部部作品，是非優(yōu)劣自有后人評(píng)說(shuō)。怎樣才使海西州城鎮(zhèn)的建筑作品少留歷史遺憾，體現(xiàn)高品位的文體特色呢？

首先，要做好城鎮(zhèn)建筑特色設(shè)計(jì)定位。中國(guó)建筑文化博大精深，各種建筑風(fēng)格和流派很多，城市建筑特色設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)富有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)資質(zhì)設(shè)計(jì)者，結(jié)合地方人文歷史，文化習(xí)俗，創(chuàng)作出富有區(qū)域地方建筑特色、文化韻味的設(shè)計(jì)藍(lán)圖。這樣無(wú)論是對(duì)小城鎮(zhèn)新區(qū)開(kāi)發(fā)，還是老鎮(zhèn)改造，都受到城鎮(zhèn)建筑特色設(shè)計(jì)控制與指導(dǎo)，合理安排布局，對(duì)建筑物的高度、體量、立面、色調(diào)，以及建筑材料的使用、施工、工程質(zhì)量等進(jìn)行有效的統(tǒng)一管理，確保小城鎮(zhèn)建筑特色風(fēng)貌總體上統(tǒng)一協(xié)調(diào)，使人感到有魅力，有韻味。第二，城鎮(zhèn)的一條街、一條路或聯(lián)片、組團(tuán)或建設(shè)活動(dòng)應(yīng)依據(jù)城鎮(zhèn)建筑特色的總體要求，在建設(shè)方式上實(shí)行綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)，其效果更好。第三，小城鎮(zhèn)里零星房屋建筑，同樣應(yīng)依據(jù)城鎮(zhèn)建筑特色設(shè)計(jì)要求進(jìn)行建設(shè)，小城鎮(zhèn)有關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)劃部門(mén)要及時(shí)做好技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)工作，讓居住在城鎮(zhèn)的人們都懂得怎樣注意把自己的城鎮(zhèn)營(yíng)造得更有特色、更有韻味，讓大家都來(lái)關(guān)心、愛(ài)護(hù)有特色，高品位文化的小城鎮(zhèn)。

（作者單位：海西州建設(shè)局）