土地儲(chǔ)備制度與“土地財(cái)政”

鄭雪峰

摘要：土地儲(chǔ)備制度是地方政府土地財(cái)政的創(chuàng)收手段，因此土地財(cái)政是土地價(jià)格上漲的根源。土地價(jià)格上漲推動(dòng)了房地產(chǎn)價(jià)格上漲，如果不從源頭入手改革，那么對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控也只能“治標(biāo)”不能“治本”。

關(guān)鍵詞：宏觀調(diào)控；“土地財(cái)政”；土地儲(chǔ)備制度

當(dāng)前，中央將遏制房?jī)r(jià)持續(xù)快速上漲上升到了政治高度，中央政府及各部委陸續(xù)出臺(tái)各項(xiàng)房地產(chǎn)調(diào)控政策。政策內(nèi)容特征是：（1）從金融政策入手控制房地產(chǎn)銀根——緊縮房地產(chǎn)信貸，特別是住房貸款，提高利率，提高首付比例；（2）控制居民購(gòu)房數(shù)量，限制外地居民購(gòu)房，限制本地居民購(gòu)買多套住宅；（3）增加保障性住房供給，平抑過(guò)高的需求。

通過(guò)一系列的政策措施出臺(tái)，調(diào)控效果初現(xiàn)，大城市房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)快速上漲初步得到遏制。但在一線城市房?jī)r(jià)未見明顯回落的情況下，二三線城市的房?jī)r(jià)漲幅依然，房?jī)r(jià)的漲跌陷入拉鋸狀態(tài)。筆者認(rèn)為目前房?jī)r(jià)難以實(shí)現(xiàn)合理回歸的真正原因在于調(diào)控政策沒有觸及根本，其源頭應(yīng)該是現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度的不健全和地方政府的“土地財(cái)政”現(xiàn)象。下面對(duì)這兩個(gè)主要原因進(jìn)行分析思考。

1土地財(cái)政

“土地財(cái)政”是政府部門以推高土地價(jià)格而獲得最大化土地收入，并且成為地方政府財(cái)政的一個(gè)主要收入來(lái)源。全國(guó)各地的地方政府最核心的做法就是實(shí)施土地儲(chǔ)備制度。出現(xiàn)“土地財(cái)政”的一個(gè)根本原因在于現(xiàn)行分稅制體制下地方收入與支出責(zé)任的不對(duì)等，地方政府缺乏穩(wěn)定可靠的收入來(lái)源。分稅制改革后的土地出讓金收入主要?dú)w地方所有，可以彌補(bǔ)地方財(cái)政收入缺口，于是地方政府依靠土地儲(chǔ)備制度推高土地價(jià)格從而獲得最大化的土地收入。最為關(guān)鍵的是地方官員政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)是GDP，所以為了政績(jī)工程肆意揮霍本來(lái)有限的地方財(cái)力，“缺錢”和 “政績(jī)壓力”使得地方官員把目光轉(zhuǎn)向了預(yù)算外的賣地收入。土地儲(chǔ)備制度使得地價(jià)飆升，高地價(jià)推升高房?jī)r(jià)，高房?jī)r(jià)又掏空了百姓的錢包，與此同時(shí)房地產(chǎn)業(yè)的繁榮又拉高了GDP,苦的是中低收入的老百姓。

地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴促使政府在經(jīng)營(yíng)管理城市土地上的目標(biāo)變成獲取土地出讓收入最大化。在土地供給壟斷和土地需求遠(yuǎn)大于供給的條件下，實(shí)施土地儲(chǔ)備制度導(dǎo)致了土地價(jià)格的高漲。而土地價(jià)格上漲成為房地產(chǎn)價(jià)格飆升的主要因素。

2現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度

我國(guó)各地實(shí)行的土地儲(chǔ)備制度，職能范圍基本上是依照法定程序運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，將通過(guò)收回、收購(gòu)、置換和征用的方式取得的國(guó)有土地所有權(quán)予以儲(chǔ)備，并對(duì)儲(chǔ)備的土地進(jìn)行前期開發(fā)后以招拍掛的方式出讓，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置。

土地儲(chǔ)備制度的特征：1、政府壟斷城市土地供給，由土地儲(chǔ)備中心行使政府職能控制土地一級(jí)市場(chǎng)；2、對(duì)已儲(chǔ)備的土地采用“招、拍、掛”市場(chǎng)化運(yùn)作方式供應(yīng)土地；3、一次性繳納未來(lái)若干年的土地出讓金的“批租制”；4、土地出讓金是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源；5、土地收儲(chǔ)出讓時(shí)間短、收益高、效率快。

3如何妥善解決“土地財(cái)政”

從中央與地方財(cái)政劃分層面而言，分稅制使得中央把桌面上的陽(yáng)光收入（即稅收收入）的大部分拿走，而地方政府則只能另辟蹊徑大搞“土地財(cái)政”。雖說(shuō)中央會(huì)通過(guò)稅收返還等形式把相當(dāng)一部分財(cái)政收入返還給地方，但這種隨機(jī)性可想而知。財(cái)權(quán)大幅上收，事權(quán)層層下放，造成地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的矛盾日益嚴(yán)重，導(dǎo)致目前大部分市縣政府的財(cái)力極度依賴土地財(cái)政。就深層原因來(lái)說(shuō)，中央政府對(duì)地方政府官員的考核機(jī)制一直是“以GDP為綱”，而房地產(chǎn)業(yè)可以在短時(shí)間內(nèi)拉高GDP，因此地方政府積極實(shí)施土地儲(chǔ)備制度，既可以增加土地財(cái)政收入，又可以拉高GDP。所以要解決土地財(cái)政，首先是要把地方官員的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)從只看GDP轉(zhuǎn)向“重民生”！重點(diǎn)就是聚焦就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、交通、文化和社會(huì)公共安全等方面的投入與改善；第二是根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，地方政府土地收入的支出大頭是城市建設(shè)，建議中央財(cái)權(quán)下放或增加地方城市建設(shè)的資金投放；第三是將地方土地出讓金收入交由中央統(tǒng)籌安排使用，或者將土地出讓金收入大比例上繳中央；第四是借鑒外國(guó)政府的做法，通過(guò)對(duì)存量土地征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅，這樣既能確保政府有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政收入，也能體現(xiàn)一定范圍的公平性；第五是健全和完善現(xiàn)有的土地儲(chǔ)備制度。

4如何完善土地儲(chǔ)備制度

（1）適應(yīng)我國(guó)加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，依法加快供地進(jìn)度，在保護(hù)耕地的同時(shí)，通過(guò)各種增減掛鉤方式，推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市，擴(kuò)大城市土地供給。

（2）改革土地出讓方式，不以土地價(jià)格的高低作為競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的，由價(jià)格主導(dǎo)向雙向定價(jià)轉(zhuǎn)變。如限定土地價(jià)格，競(jìng)價(jià)商品房銷售價(jià)格。

（3）將土地批租制轉(zhuǎn)換為年租制，區(qū)分土地使用權(quán)人，并與房產(chǎn)稅、物業(yè)稅合并征收。徹底解決開發(fā)商的“捂地惜售”和企業(yè)的商業(yè)用地、工業(yè)用地 “閑置”現(xiàn)象。

（4）采取相應(yīng)的財(cái)政稅收政策措施，迫使目前規(guī)模龐大的存量空置房盡快投放市場(chǎng)，擴(kuò)大被人為收縮的住房供應(yīng)。借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法，對(duì)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的增值收益通過(guò)稅收政策調(diào)節(jié)，以購(gòu)買和出售的差價(jià)為計(jì)稅基數(shù)，漲價(jià)幅度越大稅率越高

（5）增加保障性住房供給。商品房建設(shè)配建一定比例的經(jīng)濟(jì)適用房，每個(gè)城市每年按其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平承建一定數(shù)量的廉租房。

（6）建立多元化的土地儲(chǔ)備資金支持體系。 目前我國(guó)大多數(shù)地方政府土地儲(chǔ)備資金來(lái)源主要為初期啟動(dòng)資金、商業(yè)銀行貸款和土地出讓金提成三部分，其中銀行貸款占65%~80%。一旦宏觀調(diào)控政策再行趨緊，房地產(chǎn)價(jià)格隨即大幅回落，由此可能產(chǎn)生一定的金融風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該建立多元化的土地儲(chǔ)備資金支持體系，包括財(cái)政撥款、發(fā)行債券、收益提成、保險(xiǎn)基金等。

（7）建立健全土地儲(chǔ)備的法律體系。目前我國(guó)土地儲(chǔ)備制度尚未立法，必須加快土地儲(chǔ)備立法的進(jìn)程，制定和頒布全國(guó)性的土地儲(chǔ)備的專門法規(guī)，將土地儲(chǔ)備納入法制化、規(guī)范化、程序化的軌道。