關(guān)于農(nóng)戶貸款問題的思考與建議——以吉林省為例

劉天鐸

農(nóng)民貸款難是農(nóng)民最關(guān)切、政府最關(guān)心、社會(huì)最關(guān)注的問題，也幾成為“兩會(huì)”熱點(diǎn)問題。破解難題，不僅對(duì)全面服務(wù)“三農(nóng)”意義重大，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定都具有深遠(yuǎn)意義。

農(nóng)戶貸款信貸抑制成因分析

農(nóng)戶貸款信貸抑制問題，并非宏觀調(diào)控實(shí)施穩(wěn)健貨幣政策所致。宏觀調(diào)控是有保有壓，“三農(nóng)”恰恰是需保證和需重點(diǎn)傾斜的對(duì)象。實(shí)際情況也是如此，據(jù)筆者了解，農(nóng)戶貸款發(fā)放少，甚至出現(xiàn)漸減趨勢(shì)，許多地方并非因農(nóng)戶貸款安排的規(guī)模、計(jì)劃不足，恰相反，有不少金融機(jī)構(gòu)是沒有完成投放計(jì)劃。問題主要由以下幾方面原因促成：

農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)難控。信貸資金有償、有期、有息的本質(zhì)要求，決定貸款發(fā)放必須以有效防控風(fēng)險(xiǎn)為重要前提。不良貸款超過一定比例，不僅金融企業(yè)自身利益受損，難以生存發(fā)展，信貸支農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)的資金運(yùn)作也不可持續(xù)。有效防控風(fēng)險(xiǎn)的管理要求，在操作層面必然要形成具體的控險(xiǎn)條件、“門檻”，落實(shí)防控風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，必然會(huì)將防控風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果與操作者的利益相掛鉤。毋庸諱言，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢(shì)群體，商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與自然風(fēng)險(xiǎn)高、收入水平低等因素，決定農(nóng)戶貸款第一還款來源一般具有更大的不確定性。而農(nóng)村中按防控風(fēng)險(xiǎn)所必要的貸款條件衡量，真正具備發(fā)放信用貸款條件的農(nóng)戶，數(shù)量十分有限。目前，許多地方采取“三戶聯(lián)?！被颉拔鍛袈?lián)?！钡姆绞较蜣r(nóng)戶發(fā)放貸款（這種方式本質(zhì)上仍是信用貸款方式），從某種意義上講是沒有辦法的辦法。隨貸款風(fēng)險(xiǎn)暴露周期，一些風(fēng)險(xiǎn)問題往往集中暴露，“聯(lián)而不保”，一戶不還，聯(lián)保戶索性都不還而“火燒連營(yíng)”問題已時(shí)有發(fā)生。

主要由償還能力和還款意愿決定的第一還款來源風(fēng)險(xiǎn)難控時(shí)，其他貸款主要靠第二還款來源，即合法有效的擔(dān)保、抵（質(zhì)）押手段來實(shí)現(xiàn)對(duì)信貸風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，而農(nóng)戶貸款投放難的癥結(jié)恰在于，能為貸款設(shè)定合法有效擔(dān)保、抵（質(zhì)）押的物品及權(quán)益嚴(yán)重缺乏。首先，缺乏有效擔(dān)保?！叭龖袈?lián)?！?、“五戶聯(lián)?！保瑢?shí)踐已證明控險(xiǎn)效力有限；而針對(duì)農(nóng)戶貸款提供擔(dān)保的有一定擔(dān)保實(shí)力的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，在廣大農(nóng)區(qū)也數(shù)量有限；保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也基本不辦理對(duì)農(nóng)戶貸款的履約保險(xiǎn)。其次，缺乏合法、有效的抵（質(zhì)）押物品和權(quán)益。林權(quán)質(zhì)押，由于自然條件等因素決定有林權(quán)的農(nóng)戶有限，加之交易市場(chǎng)不成熟，處伐林木操作難等問題，尚難在廣大農(nóng)區(qū)開展；以農(nóng)業(yè)機(jī)械抵押貸款，也因擁有較大型農(nóng)機(jī)具農(nóng)戶仍不多及貸后難以有效占管等問題存在，也尚難在較大范圍展開。如吉林省農(nóng)業(yè)銀行對(duì)本省近30萬農(nóng)戶貸款中，以農(nóng)業(yè)機(jī)械抵押的也只寥寥數(shù)筆。而廣大農(nóng)戶最普遍擁有，也是最適于為農(nóng)戶貸款設(shè)定有效和相對(duì)足值（如吉林省中部農(nóng)區(qū)土地轉(zhuǎn)包費(fèi)，旱田達(dá)每公頃1萬元，水田達(dá)1.3萬元）質(zhì)押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，按現(xiàn)行法律規(guī)定卻又不能質(zhì)押。農(nóng)戶的住宅和宅基地也同樣由于法律方面的障礙也不能抵（質(zhì)）押。

缺乏合法、有效抵（質(zhì)）押，是農(nóng)戶貸款投放難的癥結(jié)，甚至是癥結(jié)中的癥結(jié)。因一些擔(dān)保機(jī)構(gòu)為貸款提供擔(dān)保，一般也要求借款人提供合法、有效抵（質(zhì)）押為反擔(dān)保的保障措施。

經(jīng)營(yíng)成本高、管理難度大的抑制。農(nóng)戶貸款雖利率上浮水平較高，但由于額度小、筆數(shù)多和管理半徑等因素影響，耗費(fèi)的人、財(cái)、物力要遠(yuǎn)高于發(fā)放同樣數(shù)量的法人客戶貸款。由于風(fēng)險(xiǎn)難控，和一般其他貸款比，需要提更多的風(fēng)險(xiǎn)撥備和占用更高的經(jīng)濟(jì)資本，扣除風(fēng)險(xiǎn)成本后，實(shí)際最終創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)增加值，即最終經(jīng)營(yíng)成果往往并不理想；如果貸款風(fēng)險(xiǎn)得不到有效管控，不良貸款出現(xiàn)較大幅度上升，很容易出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性虧損。農(nóng)戶貸款要面對(duì)千家萬戶，不僅貸款對(duì)象方面易出現(xiàn)更多風(fēng)險(xiǎn)事件、案件，還因是貸款品種中勞動(dòng)最密集的品種，涉及員工管理、教育培訓(xùn)，不僅費(fèi)用更高，而且出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)事件、案件的概率也更高。由于涉及面廣，也容易造成更大的負(fù)面影響。由于農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)難控，使基層金融機(jī)構(gòu)不敢放、難于放；也由于其經(jīng)營(yíng)成本高、管理難度大，也促使其不愿放，更不愿多放。

有關(guān)部門及各行對(duì)涉農(nóng)貸款，在統(tǒng)計(jì)口徑以及相應(yīng)的考核監(jiān)測(cè)、優(yōu)惠政策匹配等方面不夠細(xì)化?？傮w看，“涉農(nóng)”、“縣域”貸款比非農(nóng)、城市貸款，要風(fēng)險(xiǎn)高、收益低、管理難度大，但同是“涉農(nóng)”或“縣域”的貸款，往往也存在較大差異。如有些“涉農(nóng)”或“縣域”客戶可能是信用等級(jí)很高的大客戶，是各商業(yè)銀行追逐營(yíng)銷的對(duì)象，和同樣“涉農(nóng)”的農(nóng)戶貸款是很難相提并論的。由于目前在考核監(jiān)測(cè)、政策傾斜等方面多只把“涉農(nóng)”、“縣域”作為統(tǒng)計(jì)口徑，金融機(jī)構(gòu)為追求更好經(jīng)營(yíng)績(jī)效，便很容易在涉農(nóng)”、“縣域”中做出抓大放小、追強(qiáng)避弱的選擇。

解決問題的幾點(diǎn)建議

建立健全農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)戶貸款數(shù)額小、筆數(shù)多，具有天然分散風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，宜于利用擔(dān)保、保險(xiǎn)機(jī)制發(fā)揮作用。應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上更多發(fā)揮擔(dān)保、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的功能，增強(qiáng)其擔(dān)保、保險(xiǎn)實(shí)力，尤其應(yīng)引入再擔(dān)保、再保險(xiǎn)機(jī)制，包括利用城市內(nèi)有實(shí)力的大型公司機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村中實(shí)力較弱的機(jī)構(gòu)進(jìn)行再擔(dān)保、再保險(xiǎn)。

應(yīng)適時(shí)對(duì)《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》進(jìn)行修訂。對(duì)現(xiàn)行法律上規(guī)定關(guān)于“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”的條款進(jìn)行修改，解除利用農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為農(nóng)戶貸款設(shè)定質(zhì)押的法律障礙。禁止性條款實(shí)際是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的限制，阻礙了農(nóng)村中最主要的資產(chǎn)資本化，使農(nóng)村中最主要的資產(chǎn)不能資本化而“沉睡”、浪費(fèi)，進(jìn)而阻塞了農(nóng)民財(cái)富擴(kuò)大化渠道，也使商業(yè)運(yùn)作的金融機(jī)構(gòu)在服務(wù)“三農(nóng)”，加大信貸支農(nóng)力度方面很難施展。那種怕農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵（質(zhì)）押而使農(nóng)民失去生存保障的過分擔(dān)心，其實(shí)是已無必要的。現(xiàn)今農(nóng)民的狀況已與過去有很大區(qū)別：廣大農(nóng)民生存門路、生存技能已不只局限于傳統(tǒng)種植業(yè)；收入水平已有提高，社會(huì)保障體系已建立并不斷完善；城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，以及農(nóng)民文化水平、理性程度的提高，已為利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款提供了可能。農(nóng)地抵（質(zhì)）押權(quán)的實(shí)現(xiàn)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)并無本質(zhì)差別，都是一種對(duì)價(jià)，而非單方面獲取，擁有抵（質(zhì)）押權(quán)與擁有流轉(zhuǎn)權(quán)一樣，可以幫助農(nóng)民致富，為改善他們生活、生產(chǎn)條件提供更多便利。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包在農(nóng)村中實(shí)際已相當(dāng)普遍，而實(shí)踐證明，尚鮮見由于土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)包，而出現(xiàn)農(nóng)民由此而難于生存等擔(dān)心的問題出現(xiàn)。以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押發(fā)放貸款，有些地方的金融機(jī)構(gòu)也已有試辦，實(shí)際情況也證明，所擔(dān)心的農(nóng)民生存保障問題也很少出現(xiàn)。而真讓放貸金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心的，是由于法律上尚未能名正言順，貸款仍有違法放貸之嫌而仍怕被查處，而且也怕一旦借款人欠貸不還，金融機(jī)構(gòu)訴諸法律維權(quán)，也難勝訴。其實(shí)，法律上消除禁令，為穩(wěn)妥起見，有關(guān)部門仍可設(shè)定些開辦此種貸款的限制性條款，規(guī)范放貸金融機(jī)構(gòu)，促使其理性放貸。諸如要求借款人第一還貸來源要達(dá)到一定充足度，規(guī)定貸款用途，以及要求借款者要有更高的社保參保額度，擁有對(duì)土地優(yōu)先贖回權(quán)等等。

農(nóng)戶貸款是小貸款，卻是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大問題；農(nóng)戶貸款問題反映在基層，解決問題，有些卻關(guān)系到需從法律等方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的改進(jìn)。

對(duì)風(fēng)險(xiǎn)偏高、收益偏低的金融機(jī)構(gòu)給予相應(yīng)補(bǔ)償。國(guó)家有關(guān)部門從總體上對(duì)服務(wù)“三農(nóng)”金融機(jī)構(gòu)，在稅收等方面給予必要優(yōu)惠的同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)各金融機(jī)構(gòu)不同的“涉農(nóng)”貸款風(fēng)險(xiǎn)、成本、綜合收益水平等情況，對(duì)優(yōu)惠政策進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，使發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)偏高、收益偏低類涉農(nóng)貸款多的機(jī)構(gòu)，給于相對(duì)多的補(bǔ)償。此外，有關(guān)部門和上級(jí)管理行，不應(yīng)只按貸款品種測(cè)算，是農(nóng)戶貸款都要占用很高的經(jīng)濟(jì)資本，而應(yīng)按各金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶貸款實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)，測(cè)算其經(jīng)濟(jì)資本需要耗占的額度，這樣更能起到鼓勵(lì)發(fā)放農(nóng)戶貸款和鼓勵(lì)控制好農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)的作用?？傊?，要在經(jīng)濟(jì)上，不使放農(nóng)戶貸款多的金融機(jī)構(gòu)吃虧。

適當(dāng)提高農(nóng)戶貸款的容忍性。在從嚴(yán)查處農(nóng)戶貸款中以貸謀私等違紀(jì)違法問題前提下，在考核監(jiān)測(cè)、內(nèi)控評(píng)價(jià)、處罰處理相關(guān)責(zé)任人等方面，也應(yīng)考慮農(nóng)戶貸款筆數(shù)多、管理半徑大、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多等特點(diǎn)，適當(dāng)提高農(nóng)戶貸款出現(xiàn)一般性問題的容忍度?？己嗽u(píng)價(jià)不僅要看違規(guī)違紀(jì)違法事件、案件發(fā)生的絕對(duì)數(shù)，也還要以一些相對(duì)數(shù)指標(biāo)衡量，使考核、評(píng)價(jià)和處罰更客觀、合理。

有關(guān)部門應(yīng)加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)力度，更好地整合有限的農(nóng)村金融資源，使金融部門既有競(jìng)爭(zhēng)更有合作。應(yīng)根據(jù)轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)各自的業(yè)務(wù)特點(diǎn)、人員網(wǎng)點(diǎn)狀況、資金能力等方面情況，設(shè)法使金融資源盡量合理分布，防止因資源分布不均而造成某區(qū)域農(nóng)民貸款難問題更加突顯。

加強(qiáng)政策性金融扶持力度。解決農(nóng)戶貸款難問題，不能僅靠商業(yè)金融包打天下，還應(yīng)加大政策性金融、真正的合作金融介入力度，并加強(qiáng)對(duì)民間借貸的規(guī)范、引導(dǎo)，建立起更加完善的農(nóng)村金融體系。

(作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行吉林省分行副行長(zhǎng))