政治協(xié)商:一種獨特的中國式民主

姚貝

每年的3月初，北京都會召開的“兩會”，是中國政治生活中的大事。來自全國各地的人大代表和來自各個黨派、各行各業(yè)的政協(xié)委員都會分別聚集，對政府去年一年的工作審查監(jiān)督，也對來年的工作獻計獻策。

人大和政協(xié)行使的職能有什么不同？為什么說政協(xié)也是民主的一種重要形式？中國為什么不搞多黨制而是多黨合作？帶著這些問題，本刊記者采訪了全國政協(xié)常委、中央黨校原副校長李君如。

政協(xié)職能與人大有什么不同

“全國人大是一個制度，政協(xié)是個組織?！崩罹缯f。人大代表是人民選舉產(chǎn)生的；政協(xié)委員是由各個政黨、各個界別、各個民族協(xié)商提出，最終由政協(xié)常務委員會通過的代表人物。人大是國家最高權力機關，制定和修改憲法和國家其他各項法律，選舉和決定國家主席、國務院總理、中央軍委主席、最高人民法院院長、最高人民檢察院院長等執(zhí)政人員，同時，通過聽取工作報告等形式審查、批準和監(jiān)督這些選出來的執(zhí)政人員的工作情況。政協(xié)是個政治協(xié)商機構，邀請各黨派團體、各族各界人士，通過調研報告、提案、建議案或其他形式參政議政，建言獻策。

“所以，每年溫總理在作政府工作報告之前都要說，‘我代表國務院，向大會作政府工作報告，請予審議，并請全國政協(xié)各位委員提出意見。人民代表大會是審議他的報告，而政協(xié)是提出意見?！崩罹缯f。

有了人大為什么還要政協(xié)

在奪取政權的過程中，中國共產(chǎn)黨是以統(tǒng)一戰(zhàn)線的方式，也就是團結一切可以團結的力量，來推動革命的。20世紀20年代，國共第一次合作形成反帝反封建的民族統(tǒng)一戰(zhàn)線；20世紀30－40年代抗日戰(zhàn)爭的時候，國共第二次合作，聯(lián)合工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級形成抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。

1945年抗日戰(zhàn)爭勝利后，中國共產(chǎn)黨和國民黨在重慶談判，決定為組建新政府而召開政治協(xié)商會議。不久，國民黨蔣介石卻撕毀政協(xié)會議決議，發(fā)動內戰(zhàn)。1947年秋，共產(chǎn)黨的隊伍進入戰(zhàn)略反攻。1948年中國共產(chǎn)黨提出召開新的政治協(xié)商會議，召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府的號召，各民主黨派、各人民團體、無黨派民主人士及國外華僑積極響應。

但是解放戰(zhàn)爭的進程的發(fā)展超出預料，人民解放軍跨過長江以后，南京政府很快垮臺，使長江以南很多地方出現(xiàn)了政權空白的局面。另外，那時還有一些省份沒有解放，召開人民代表大會的時機還不成熟。中國共產(chǎn)黨和民主黨派協(xié)商以后，決定直接召開政治協(xié)商會議，建立新中國。在這種情況下，政協(xié)就代替人大成了建立新中國的權力機構。

“1954年9月即將召開第一屆人大，政協(xié)要將代行使的人大權力還給人大的時候，許多民主黨派的人士不高興了，‘你們建立新中國的時候要我們，現(xiàn)在搞普選，我們民主黨派都是少數(shù)，很容易就把我們選掉了。當時，毛主席親自做工作，他說，‘我們的政權是統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權，我們不會丟掉老朋友的，既要普選也要考慮你們的權力。所以，當時統(tǒng)戰(zhàn)部和周恩來負責研究這個問題后，采取了兩個主要的解決辦法：一、為了保證人口數(shù)目較少的民主黨派、工人、知識分子、少數(shù)民族也能進入人大，不按城鄉(xiāng)同等比例來進行選舉；二、保留政協(xié)，讓選入人大的黨派成員也能通過協(xié)商的形式參政議政?！崩罹缭敿毜亟忉屃苏f(xié)和人大的淵源。

選舉加協(xié)商的民主

人類文明史給我們的啟示是，民主有三種實現(xiàn)的形式：選舉民主、協(xié)商民主、談判民主。

“多年來，人民政協(xié)所表現(xiàn)的協(xié)商民主在世界上并沒有引起注意，中國人自己也沒有重視。五四運動以后，中國更多關注的是西方的民主，也就是選舉民主?！崩罹缃又f。

到上世紀六七十年代，在實行選舉民主的社會里，發(fā)生了許多新的變化：人民對選舉淡漠，投票率減少。對此，李君如認為，“的確，通過投票可以選出一個政治領導人，可是被選出的領導人并不是按照承諾，而是按照他自己利益集團的利益來履政的。對此，選舉人很失望?！?/p>

這些問題的出現(xiàn)，讓西方的政治學家思考，選舉民主不是一個十全十美的民主形式。西方的批判主義者哈貝馬斯就提出，除了選舉民主也要結合協(xié)商民主，公民要能夠在選舉前或選舉后參與對話。

“我常說，選舉民主，其實是以犧牲49%的人的權利來保證51%的人的權利。這個制度的設立非常巧妙，看起來是人人的權利都得到了保證，但實際上，只有51%的人的權利得到了保障，另外49%的人的權利是不能實現(xiàn)的。我們國家的人大是選舉民主的體現(xiàn)，政協(xié)的存在又確保了另外49%的人的權利可以通過協(xié)商的形式表現(xiàn)出來。我們通過結合選舉民主和協(xié)商民主，保證了100%的人民的權利。”李君如說。

“人大有立法權，政府有行政權，政協(xié)雖然什么實際的權柄都沒有，卻可以通過一個民主協(xié)商的形式，讓事情涉及的雙方得出一個都能接受的結論?！崩罹缈偨Y說。

2006年中央5號文件，要求進一步加強政協(xié)職能，去年把政協(xié)協(xié)商職能寫入了中央辦第16號文件。這兩個文件下達以后，各地黨委政府開始高度重視政協(xié)組織，也開始高度重視協(xié)商民主。其中，廣東省通過了一個決定，黨委做重大決策之前，都要經(jīng)過政協(xié)協(xié)商。江西省也通過文件，將政治協(xié)商納入到地方?jīng)Q策程序?！斑^去是，決策前應該協(xié)商，現(xiàn)在是決策前必須協(xié)商。沒經(jīng)過政治協(xié)商，黨委不研究問題?！崩罹缯f。

為什么是多黨合作不是多黨制

“多黨制是競爭性選舉，黨和黨之間是競爭關系。我們的多黨合作是通過協(xié)商民主把大家組織起來。共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，其他8個民主黨派是參政黨。所以，中國共產(chǎn)黨和8個民主黨派不是執(zhí)政黨和反對黨的關系，而是執(zhí)政黨和參政黨的關系?！崩罹缃忉屃硕帱h制和多黨合作制的區(qū)別。

民主黨派怎么參政呢？中央文件規(guī)定，民主黨派參加國家政權，參與國家大方針和國家領導人選的協(xié)商，參與國家事務的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行。在重大決策前，共產(chǎn)黨都要和各民主黨派協(xié)商。每次全會前，中共中央要召集民主黨派領導人協(xié)商。所有的文件都會事先讓民主黨派討論，包括每次的政府工作報告?！斑@是最高層次的參政?！崩罹缯J為。

政治協(xié)商是中國文化的產(chǎn)物

所有的政協(xié)委員都是由他們所在的黨派或人民團體協(xié)商推薦產(chǎn)生的，不采用選舉形式。全國政協(xié)的人員構成有明確規(guī)定，中共的政協(xié)委員人數(shù)不能超過40%，非中共委員要確保60%。

“在中國的政治構架中，中國共產(chǎn)黨是領導核心，政協(xié)總體上講也是黨領導的，但在政協(xié)34個界別里面，中共只是一個界別。所以，他是執(zhí)政黨，但是他非常真誠地推進人民民主，并不是想要搞獨裁專制?！崩罹缯f。

自古以來，中國就有重視協(xié)商的政治文化。協(xié)商，既能考慮到各個方面的利益，又能求同存異，形成共識，避免了對抗和分裂。

“中國早期的部落聯(lián)盟首領堯，在年老需要尋找接班人的時候，就召集各部落的領袖來協(xié)商。大家都發(fā)表觀點，分析各個部落里優(yōu)秀的人才，最后推舉出德才兼?zhèn)涞乃?。舜也是這樣找到了他的接班人禹。所以，人民協(xié)商民主之所以會在中國出現(xiàn)，會在國共兩黨的協(xié)商中提出來，不是很簡單的政治選擇的結果，而是有非常深刻的文化背景的?！崩罹缯f。