城鐵融資雙城記

徐金忠

25個城市地鐵和軌道交通建設(shè)項目獲發(fā)改委批復(fù)，累計投資規(guī)模超過8000億元，其中2300多億要靠地方政府自己想轍。杭州與深圳地鐵項目可行性報告的同時獲批或許能給其他城市打開一點思路·

9月5日，國家發(fā)改委密集批復(fù)了多個城市軌道交通建設(shè)項目。據(jù)《中國經(jīng)濟周刊》記者根據(jù)國家發(fā)改委網(wǎng)站9月5日發(fā)布的公告統(tǒng)計，這次共有25個城市地鐵和軌道交通建設(shè)項目獲批，累計投資規(guī)模超過8000億元。其中4000多億由國內(nèi)銀行貸款解決，而余下的2390.624億元（5個項目未納入統(tǒng)計）則落到了地方財政頭上。

業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，因為“土地出讓金大幅下滑，地方政府財力不足”，“財政撥款+銀行貸款”的傳統(tǒng)投融資模式，是否能為地方政府解決上述項目資金。

但此次批復(fù)中，也包括了杭州地鐵1號線“特許經(jīng)營”項目以及深圳地鐵7號線、11號線兩個項目的可行性報告，深圳“以地養(yǎng)路”的模式得到國家層面的肯定，也為地方政府如何探尋新的融資模式提供了借鑒。

引“港”入杭

在高漲的城軌建設(shè)熱情、吃緊的地方財政、緊縮的銀行信貸三方面的壓力下，地鐵建設(shè)靠地方財政解決為主的傳統(tǒng)融資模式已難以為繼，且過度依靠財政補貼，城軌項目喪失了尋找贏利點的熱情，綜合的運營服務(wù)經(jīng)營體系難以形成。

城軌建成后，對沿線土地價值、商業(yè)價值等的“正外部性”影響所產(chǎn)生的收益也沒有被有效收回。一邊是繁榮的沿線土地開發(fā)、商業(yè)經(jīng)營，另一邊是城軌項目投入不足、項目建設(shè)進程緩慢，折射出城軌建設(shè)的困局。

雖然沒能如預(yù)期在今年“十一”正式運營，但杭州人也為即將在10月底正式擁有自己第一條地鐵而驕傲。

杭州在其地鐵1號線融資上的創(chuàng)新是審慎的，選擇的是與香港鐵路有限公司（下稱“港鐵公司”）合作、“特許經(jīng)營”模式。

在國家發(fā)改委對杭州地鐵1號線特許經(jīng)營項目的批復(fù)文件中，肯定了杭州地鐵1號線項目劃分的A、B兩個部分。其中A部分“負(fù)責(zé)土建工程、軌道、綜合基地、控制中心、主變電站等，總投資為137.9億元，占1號線總投資的62.5%，由杭州地鐵集團公司負(fù)責(zé)投資和建設(shè)，并擁有資產(chǎn)權(quán)”。

涉及特許經(jīng)營的B部分為“除A部分以外的車輛、信號、售檢票系統(tǒng)等機電設(shè)備，總投資82.9億元，占1號線總投資的37.5%”。杭州地鐵集團公司和港鐵公司合資成立杭港地鐵有限責(zé)任公司（下稱“杭港公司”），“負(fù)責(zé)杭州地鐵1號線B部分的投資、建設(shè)和經(jīng)營”。地鐵建成后，“杭港公司依法承租并獲得在特許經(jīng)營期內(nèi)地鐵1號線A部分設(shè)施的經(jīng)營、管理和維護權(quán)”。特許經(jīng)營期被限定為開始試運營日起25年。B項目82.9億元資金中，資本金45.4億元，杭、港雙方分別占51%（23.154億元）和49%（22.246億元），其余部分資金則由杭港公司貸款解決。

“特許”的期許

國內(nèi)第一次采用特許經(jīng)營模式運營的地鐵線路是北京地鐵4號線，已在2009年秋正式開通，但受制于“兩元通票”制，北京4號線的運營商京港地鐵公司經(jīng)營狀況直到近期才有所好轉(zhuǎn)。

中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)系主任、財政稅收研究所所長曾康華向《中國經(jīng)濟周刊》記者介紹，“北京地鐵每一張地鐵票成本大概是在4塊7毛錢，現(xiàn)在一張地鐵票2塊錢，每張地鐵票要補貼2塊7毛錢”。因為奧運會，北京還取消了地鐵站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，港鐵的經(jīng)營模式就難以在4號線運用，經(jīng)營狀況不佳在情理之中。

杭州地鐵1號線還未運營，票價已有爭議。8月3日，杭州地鐵票價定價聽證會只留下一個“在價格聽證以及更廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上，綜合考慮各方面因素，對聽證方案做進一步完善”的結(jié)論。

但曾康華認(rèn)為，杭州將比北京能更市場化地實踐“特許經(jīng)營”。北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副教授陳佩虹則表示，特許經(jīng)營模式在實現(xiàn)了財政和項目劃分的同時，需要在合作中明確風(fēng)險承擔(dān)問題，不能到最后都由政府買單。

《中國經(jīng)濟周刊》記者聯(lián)系杭州市委宣傳部，希望進一步了解模式運作及如何收回投資，但對方表示，在杭州地鐵1號線進入即將投入運營的關(guān)鍵時刻，各種協(xié)調(diào)、 演習(xí)、評估工作繁忙，婉拒了采訪要求。

深圳“以地養(yǎng)路”

國家發(fā)改委給深圳地鐵7號、12號線可行性研究報告的批復(fù)文件為創(chuàng)新地鐵融資模式留足了空間。在批復(fù)文件中，地鐵項目的資本金“主要來源為軌道交通上蓋及沿線土地的開發(fā)收入，在土地收益不能滿足需求時由市財政資金投入”。同濟大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師孫章把這種模式總結(jié)為“上蓋物業(yè)、土地出讓、土地二次開發(fā)”。

孫章堅定地斷言：“解決資金問題后，城市軌道交通越多建越主動?！睂O章介紹，港英政府時期，興建城市軌道交通時，會將軌道交通沿線一定范圍內(nèi)的土地交由政府出資成立的香港鐵路公司開發(fā)，以彌補軌道建設(shè)時期的投入，這種模式為地鐵公司預(yù)留了盈利的空間，這是香港鐵路公司成功的重要基礎(chǔ)。

在陳佩虹看來，這是一種以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)，即TOD（ transit-oriented development）模式，相比于創(chuàng)新有限的BOT模式來說是一大進步。但要在深圳地鐵項目中運作，首先需要理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，才能激發(fā)地鐵公司科學(xué)合理利用土地資源的熱情，這樣，地鐵建設(shè)對沿線的外部性影響就能得到“內(nèi)部化”，從而減輕市民稅負(fù)和政府財政負(fù)擔(dān)。

但 “軌道+物業(yè)、以地養(yǎng)路”的模式具體如何操作還需探索。陳佩虹認(rèn)為，深圳的“以地養(yǎng)路”模式中的沿線土地開發(fā)有兩種可行的操作方式：一是政府仍舊擁有沿線土地的開發(fā)權(quán)，而開發(fā)所得將作為地鐵建設(shè)的專項資金；二是政府將沿線土地的使用權(quán)、開發(fā)權(quán)都交由地鐵公司，使用開發(fā)所得作為地鐵建設(shè)資金。

“沿線土地開發(fā)”慎行

但現(xiàn)實與猜測未必一致。

軌道交通6、7、8、9、11號線構(gòu)成的深圳市軌道交通三期工程總投資預(yù)計將超1000億元。

深圳市發(fā)改委在給《中國經(jīng)濟周刊》記者的回復(fù)中，明確了深圳軌道交通的投融資模式是：“‘合理票價+上蓋物業(yè)開發(fā)，即以票務(wù)收入彌補運營成本，以物業(yè)開發(fā)彌補建設(shè)成本”。

“合理票價”很好理解——深圳將不會采取北京“兩元通票制+政府財政補助”的模式，曾康華透露，深圳地鐵票價將在地鐵的公共服務(wù)性質(zhì)和投資回報之間尋求平衡。

“上蓋物業(yè)開發(fā)”是創(chuàng)新，但這樣的融資模式實際上是在國家發(fā)改委允許的范圍內(nèi)自動給自己畫了一個“小圈圈”。國家發(fā)改委的批文中，“上蓋物業(yè)”被接受和實踐，“沿線土地開發(fā)”卻被有意地忽略了。深圳市發(fā)改委明確指出：“軌道交通配置土地資源以軌道交通上蓋物業(yè)空間為主?！?/p>

這是慎重。深圳市發(fā)改委給本刊的書面材料中坦言，房地產(chǎn)行業(yè)屬于資本密集型和知識密集型行業(yè)，在國家大力調(diào)控房地產(chǎn)市場的背景下，即便是軌道交通上蓋空間開發(fā)也“不可避免存在一定風(fēng)險”，更何況是“與軌道交通的關(guān)聯(lián)度相對較低，且開發(fā)主體并不具有排他性，且用地權(quán)屬相對復(fù)雜”的軌道交通沿線土地的開發(fā)。

不過，“未來，深圳市將進一步研究軌道交通企業(yè)如何更好地參與軌道交通沿線土地開發(fā)”。