《武器貿(mào)易條約》 流產(chǎn)幕后

今年7月，全世界193個(gè)國(guó)家在紐約聯(lián)合國(guó)總部進(jìn)行了4個(gè)星期的艱難談判，以期達(dá)成一項(xiàng)規(guī)制全球武器貿(mào)易的條約——《武器貿(mào)易條約》（下稱“《條約》”）。雖然談判已經(jīng)取得了很大程度的進(jìn)步，但是在談判的最后一天因?yàn)槊绹?guó)的反對(duì)而致所有努力全盤流產(chǎn)。筆者親歷了此次《條約》談判的前前后后。

規(guī)制7項(xiàng)常規(guī)武器成共識(shí)

“7+1+1”，這是《條約》適用的武器范圍。

幾乎所有的國(guó)家都同意，將聯(lián)合國(guó)常規(guī)武器登記冊(cè)項(xiàng)下的7項(xiàng)武器（作戰(zhàn)坦克、裝甲車、大口徑火炮、作戰(zhàn)飛機(jī)、攻擊直升機(jī)、軍艦和導(dǎo)彈）納入《條約》規(guī)制范圍。

此外，對(duì)于輕小武器，聯(lián)合國(guó)雖有《從各個(gè)方面防止、打擊和消除小武器和輕武器非法貿(mào)易的行動(dòng)綱領(lǐng)》等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，但其不具約束力，因此大多數(shù)國(guó)家也支持將輕小武器納入《條約》的適用范圍。加之武器不可或缺的彈藥，多數(shù)國(guó)家同意將其加入形成“7+1+1”的規(guī)制范圍。

即便如此，隨著新類型武器的出現(xiàn)和演進(jìn)，仍有眾多類型的武器沒(méi)能納入《條約》的規(guī)制范圍，于是很多立場(chǎng)比較激進(jìn)的國(guó)家要求《條約》應(yīng)包含所有常規(guī)武器（核武器、化學(xué)武器、生物武器等有大規(guī)模殺傷破壞性的武器以外的武器）。

什么情況下，成員國(guó)應(yīng)該拒絕武器的轉(zhuǎn)讓·1.轉(zhuǎn)讓對(duì)象出現(xiàn)哪些情況（例如武器是否將被用于大規(guī)模的暴行，不利于地區(qū)和平與穩(wěn)定等）；2.上述情況（如暴行）被外界認(rèn)可（有可能、很有可能、使之有理由相信）時(shí)，成員國(guó)需要考慮這些因素；3.如果出現(xiàn)上述情況，一國(guó)是應(yīng)該（考慮終止、原則上終止，或必須終止）武器轉(zhuǎn)讓。

艱難的談判

從籌備會(huì)議到大會(huì)召開，各方各執(zhí)己見，談判進(jìn)行得異常艱難。

武器貿(mào)易大國(guó)（美國(guó)、俄羅斯、印度、巴基斯坦、新加坡等）立場(chǎng)普遍較為保守。他們希望看到一個(gè)適用范圍比較小、各國(guó)留有一定考慮余地的公約。這樣他們無(wú)論是在出口還是進(jìn)口方面都有更多的可操作余地，更少地因?yàn)椤稐l約》而影響其武器出口管理政策和法規(guī)、甚至武器貿(mào)易本身。

與之相反，大部分中小國(guó)家出于道義的考慮，以自身深受非法武器泛濫所帶來(lái)的慘重后果為由，希望看到一個(gè)比較嚴(yán)格的“充滿活力”的條約。他們得到來(lái)自于世界各國(guó)成百上千的非政府組織的支持。

以英法等武器貿(mào)易大國(guó)為首的一部分國(guó)家普遍支持后者，但是他們出于現(xiàn)實(shí)的考慮，更愿意在《條約》的很多方面進(jìn)行一定的妥協(xié)退讓，以滿足其他武器貿(mào)易大國(guó)的要求而以期最終達(dá)成一項(xiàng)條約。如日本、澳大利亞、肯尼亞、墨西哥等國(guó)后來(lái)形成了一個(gè)叫做“共同起草者”（co-author states）的單獨(dú)集團(tuán)，在各方立場(chǎng)中牽線搭橋，臺(tái)前幕后做大量的游說(shuō)和溝通工作。

隨著談判的深入，各方逐漸放下了柔和的外交辭令，攤出了最后底牌。美國(guó)首先公開表示，絕對(duì)不接受將彈藥納入其中，大會(huì)主席只好將彈藥放在總結(jié)各方立場(chǎng)的文件范圍之外。美國(guó)的這一行為惹惱了所有非洲國(guó)家的代表，認(rèn)為這是公然的漠視甚至冒犯。

在參數(shù)方面，各方更是爭(zhēng)論不休。大會(huì)主席只得將各方都能夠接受的參數(shù)單列出來(lái)，對(duì)剩余的參數(shù)，他只能創(chuàng)造一個(gè)前所未有的標(biāo)準(zhǔn)——“在結(jié)果有超越的風(fēng)險(xiǎn)（an overriding risk of any of the consequences）的情況下”武器出口必須終止——來(lái)調(diào)和各方立場(chǎng)的差異。

不過(guò)，各方在談判過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的靈活和妥協(xié)在很多方面都是值得稱贊的。中國(guó)率先接受了對(duì)國(guó)際人權(quán)法和國(guó)際人道法的援引，并且同意擴(kuò)大之前設(shè)定的《條約》適用范圍。法語(yǔ)國(guó)家為了能夠加快談判的進(jìn)程，沒(méi)有堅(jiān)持要求法語(yǔ)翻譯，要知道這對(duì)于視語(yǔ)言如法蘭西的瑰寶的法國(guó)意味著多么大的犧牲。一直強(qiáng)烈要求彈藥納入適用范圍的50多個(gè)非洲國(guó)家，在談判最后關(guān)頭也表現(xiàn)出退讓的跡象。幾百個(gè)參會(huì)的非政府組織和支持他們的70多個(gè)中小國(guó)家，雖然認(rèn)為《條約》不盡如人意，但都已準(zhǔn)備好做完最后的努力之后快速接受。

美國(guó)強(qiáng)勢(shì)倒戈

然而，就在文本幾乎達(dá)成一致的時(shí)候，談判卻在最后一天因?yàn)槊绹?guó)的倒戈而致所有努力功虧一簣。

談判最后一天上午，美國(guó)突然表示，《條約》草案不可能被接受，理由是因?yàn)檎Z(yǔ)言不夠完善、存在巨大的漏洞，且對(duì)各國(guó)進(jìn)行國(guó)內(nèi)槍支管理的權(quán)利缺乏明確的保障。

美國(guó)代表的用詞異常強(qiáng)硬。很快，俄羅斯也站了起來(lái)對(duì)美國(guó)的立場(chǎng)表示了最大限度的支持。沒(méi)過(guò)多久，大會(huì)主席宣布暫時(shí)休會(huì)，幾個(gè)關(guān)鍵國(guó)家立即走出會(huì)場(chǎng)，閉門磋商進(jìn)行最后的努力。然而大勢(shì)已去，最終，大會(huì)主席宣布，因?yàn)楦鞣讲荒苓_(dá)成共識(shí)，大會(huì)就此結(jié)束。

美國(guó)到底想干什么·談判過(guò)程中，美國(guó)的要求幾乎被一一滿足。而所謂“語(yǔ)言不夠完善”的問(wèn)題簡(jiǎn)直是一個(gè)法律帝國(guó)能夠想出來(lái)的最拙劣的理由。因?yàn)椤稐l約》草案文本不過(guò)10多頁(yè)，而當(dāng)時(shí)離大會(huì)結(jié)束還有很長(zhǎng)時(shí)間，在場(chǎng)至少有100名來(lái)自世界各國(guó)的律師，要完善文本也并不難。

人們似乎有理由相信，美國(guó)的擔(dān)心更多是出于自己的政治和經(jīng)濟(jì)利益。

在這個(gè)大選年里，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬不敢觸及任何有關(guān)槍支管理的議題，他在“蝙蝠俠”槍殺慘案后的沉默已經(jīng)充分的體現(xiàn)了這一點(diǎn)。如果在《條約》上簽字，共和黨候選人和美國(guó)最大的游說(shuō)集團(tuán)美國(guó)步槍協(xié)會(huì)的反對(duì)聲音不可小覷。

就在大會(huì)主席散發(fā)《條約》草案的同一天，美國(guó)國(guó)防部政治軍事事務(wù)局助理秘書安德魯夏皮羅宣布：“這是（美國(guó)）對(duì)外軍事銷售創(chuàng)紀(jì)錄的一年。在2012財(cái)政年度，我們的銷售已經(jīng)超過(guò)了500億美元。這已經(jīng)比2011財(cái)政年度多出了200億美元，而財(cái)政年度還有一大半的剩余”。

一個(gè)國(guó)家可以以這樣的理由來(lái)羞辱國(guó)際社會(huì)歷時(shí)10多年的共同努力無(wú)疑是可恥的。而在2008年，那個(gè)懵懂的奧巴馬曾經(jīng)發(fā)出“美國(guó)帶頭限制常規(guī)武器對(duì)平民帶來(lái)的傷害”的國(guó)際倡議。

草案的未來(lái)

“各國(guó)未能如愿通過(guò)《武器貿(mào)易條約》，紅十字國(guó)際委員會(huì)對(duì)此感到失望。我們認(rèn)為，由此次談判大會(huì)主席提交的條約草案終稿是對(duì)這一人道問(wèn)題的有力應(yīng)對(duì)和合理妥協(xié)?！奔t十字國(guó)際委員會(huì)在大會(huì)結(jié)束后第二天的聲明，道出了很多國(guó)家和國(guó)際組織的心聲。

大會(huì)主席在最后的致詞中表示，雖然談判大會(huì)沒(méi)有能夠通過(guò)《武器貿(mào)易條約》，但是2012年仍然是一個(gè)應(yīng)該通過(guò)《武器貿(mào)易條約》的年份。很有可能的是，不管通過(guò)何種途徑，將來(lái)通過(guò)的《武器貿(mào)易條約》將在現(xiàn)有草案的基礎(chǔ)上進(jìn)行小范圍的修訂最后通過(guò)。

從程序上講，首先需要一些國(guó)家將議題提交給聯(lián)合國(guó)大會(huì)負(fù)責(zé)裁軍的第一委員會(huì)。如果議題得到通過(guò)，第一委員會(huì)則會(huì)將議題提交到聯(lián)合國(guó)大會(huì)進(jìn)行表決?，F(xiàn)有的草案可能被附于該決議之后。而聯(lián)合國(guó)大會(huì)的表決是按照絕對(duì)多數(shù)進(jìn)行的，美國(guó)等國(guó)家再也不能反對(duì)這項(xiàng)條約的通過(guò)。

當(dāng)然，美國(guó)再次提出了異議。他們希望在明年再開一次專門的會(huì)議討論這個(gè)條約，似乎只有到那個(gè)時(shí)候，美國(guó)的國(guó)內(nèi)政治情況才會(huì)趨于明朗。但是又多少人敢把賭注壓在這上面呢·只能希望奧馬巴在第二個(gè)任期內(nèi)能夠做更多大膽的努力，因?yàn)樗麤](méi)有再次競(jìng)選的顧慮。

即使現(xiàn)有的草案能夠通過(guò)，常規(guī)武器貿(mào)易規(guī)制中的問(wèn)題也并不會(huì)全部解決。實(shí)際上，一些在談判中已經(jīng)浮現(xiàn)的問(wèn)題因?yàn)楦鞣綗o(wú)法達(dá)成統(tǒng)一的立場(chǎng)，已經(jīng)被遺留在草案之外。比如被排除在外的彈藥，非洲國(guó)家的代表在大會(huì)上就曾經(jīng)表示現(xiàn)在留在非洲大陸的武器只要能配備彈藥，再用10年也沒(méi)有問(wèn)題。這實(shí)際上對(duì)整個(gè)條約“規(guī)制國(guó)際武器貿(mào)易”的目的已形成沖擊。

就像中國(guó)代表團(tuán)長(zhǎng)期并且持續(xù)指出的：《武器貿(mào)易條約》不應(yīng)該、也不能夠解決現(xiàn)今國(guó)際社會(huì)面臨的所有問(wèn)題。它最終只能反映國(guó)際社會(huì)在現(xiàn)今的政治環(huán)境下所能夠達(dá)成的一致，和在此基礎(chǔ)上所能夠解決的問(wèn)題。

達(dá)成《武器貿(mào)易條約》真的是一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)嗎·或許，到了中國(guó)主動(dòng)“出擊”，捍衛(wèi)自己負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的時(shí)候了。

（本文作者劉毅強(qiáng)系聯(lián)合國(guó)柬埔寨紅色高棉特別法庭法律顧問(wèn)、紅十字國(guó)際委員會(huì)東亞地區(qū)代表處原法律官員，今年7月聯(lián)合國(guó)《武器貿(mào)易條約》談判的與會(huì)觀察員）