管理模式之辨

隨開發(fā)區(qū)功能定位和發(fā)展而變化，幾種管理模式相互聯(lián)系

開發(fā)區(qū)的管理體制與開發(fā)區(qū)的區(qū)劃和功能定位有關(guān)。目前，國內(nèi)開發(fā)區(qū)的管理體制可以歸納為三種類型。

一是準(zhǔn)政府的管委會體制。大部分開發(fā)區(qū)在建設(shè)初期采取這種管理體制。但這是一種過渡形式，當(dāng)開發(fā)區(qū)發(fā)展到一定規(guī)模，城市功能健全以后，這種管理模式就不適應(yīng)了。

二是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制。其特點是開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的管理合一，或者是兩塊牌子一班人馬，這種模式主要適用于整個城區(qū)作為開發(fā)區(qū)，或者開發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分。如青島黃島開發(fā)區(qū)等都是這種模式。

三是以企業(yè)為主體的開發(fā)體制。其特點是通過設(shè)立一個企業(yè)來規(guī)劃、開發(fā)、管理一個開發(fā)區(qū)，開發(fā)公司實際上承擔(dān)了一定的政府職能，進(jìn)行公共事業(yè)開發(fā)。這種體制首創(chuàng)于蛇口，也稱之為“蛇口模式”。上海的漕河涇、閔行、虹橋開發(fā)區(qū)以及洋浦開發(fā)區(qū)和浙江省的寧波大榭開發(fā)區(qū)也采取這種模式。

上海

浦東開發(fā)區(qū)模式

上海浦東開發(fā)區(qū)是由川沙縣及三個上海市區(qū)交界地組成的，共500多平方公里。成立浦東開發(fā)區(qū)以后，撤銷川沙縣政府，成立開發(fā)區(qū)管委會，保留原縣、區(qū)下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機構(gòu)，實行管委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道兩級管理，實現(xiàn)了浦東新區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

浦東新區(qū)下設(shè)4個主要的開發(fā)區(qū)，各區(qū)的開發(fā)工作由開發(fā)公司負(fù)責(zé)。開發(fā)公司行使經(jīng)濟開發(fā)職能，沒有行政管理職能。

經(jīng)過8年的建設(shè)，隨著上海浦東的開發(fā)規(guī)模擴大和經(jīng)濟增長，浦東新區(qū)的城市功能越來越齊全，準(zhǔn)政府的方式已經(jīng)難以發(fā)揮作用。因此，2000年8月上海浦東開發(fā)區(qū)成立浦東區(qū)政府，實現(xiàn)了準(zhǔn)政府向行政區(qū)政府的過渡。

北京

中關(guān)村科技試驗區(qū)模式

北京市中關(guān)村科技試驗區(qū)是由分布在各區(qū)縣的相互獨立的5園1區(qū)組成的。為了加快首都北京的高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一政策，1998年，國務(wù)院批準(zhǔn)建立北京中關(guān)村科技試驗園區(qū)，成立了大管委會，實行大管委會和各園區(qū)管委會兩級管理體制。

中關(guān)村園區(qū)管委會主要負(fù)責(zé)制定政策，各園區(qū)采取不同的管理模式，每個開發(fā)區(qū)的具體政策和規(guī)劃基本是由所屬政府決定。如海淀園采取管委會與行政區(qū)分離的方式，稅收、工商都由海淀區(qū)政府負(fù)責(zé)，管委會進(jìn)行落實政策，協(xié)調(diào)企業(yè)與政府各方面的關(guān)系，高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)證和企業(yè)服務(wù)等；大興區(qū)亦莊經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)是國家級開發(fā)區(qū)，采取封閉式的管委會管理體制。

中關(guān)村科技園區(qū)管理上的主要問題是各獨立園區(qū)之間的政策不統(tǒng)一，形成競爭；轉(zhuǎn)變政府職能和制度創(chuàng)新在一定程度上受原有行政體制的制約，如大管委會確定的有些政策和制度創(chuàng)新難以在行政區(qū)體系中得到貫徹。

深圳

高新技術(shù)開發(fā)區(qū)模式

深圳市是全國的特區(qū)，由于特區(qū)的行政管理體制改革和政策優(yōu)惠都優(yōu)先于其他地區(qū)，因此，深圳特區(qū)興辦高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的主要目的不是為了進(jìn)行體制改革試點和政策優(yōu)惠，而是發(fā)揮集聚效應(yīng)，創(chuàng)造高新技術(shù)開發(fā)區(qū)品牌。

深圳的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)建立于1996年，是在原有4個獨立的功能性開發(fā)區(qū)和加工區(qū)基礎(chǔ)上組建的。當(dāng)年組建深圳高技術(shù)開發(fā)區(qū)的目的就是要把分別隸屬于不同主管部門的獨立開發(fā)區(qū)組合起來，把分散的審批權(quán)歸還給有關(guān)行政管理部門，實行統(tǒng)一規(guī)劃和布局，形成集聚效應(yīng)。

深圳高技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理體制的特點：一是區(qū)內(nèi)區(qū)外政策幾乎一樣，特區(qū)政策適用于高新技術(shù)區(qū)。深圳建立高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的目的不是實施優(yōu)惠政策，而是為了提高入?yún)^(qū)企業(yè)的素質(zhì)，提升地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。深圳市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)條例要求進(jìn)入高新區(qū)的企業(yè)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，并定期對園區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行評定，如果企業(yè)達(dá)不到要求的標(biāo)準(zhǔn)，則要遷出高新技術(shù)區(qū)。通過這種動態(tài)控制的辦法促進(jìn)企業(yè)不斷進(jìn)行研究開發(fā)和創(chuàng)新，提高自身的競爭力和水平。政府的主要作用是在高技術(shù)園區(qū)創(chuàng)造一個較好的經(jīng)營和生活環(huán)境，吸引企業(yè)在區(qū)內(nèi)發(fā)展；而且企業(yè)進(jìn)入開發(fā)區(qū)，不僅是因為高新技術(shù)開發(fā)區(qū)所處的位置和設(shè)施較好，更重要的是為了獲得一個高新技術(shù)區(qū)企業(yè)的無形品牌。二是開發(fā)區(qū)管理中心沒有項目審批權(quán)，批租土地、審批項目都是由深圳市相關(guān)行政主管負(fù)責(zé)。管理中心的主要職能是規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查政策落實情況。

由于特區(qū)內(nèi)的土地資源有限，土地開發(fā)已經(jīng)趨于飽和，在特區(qū)內(nèi)已很難找到比較大的土地空間集中發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。為了解決發(fā)展空間不足的矛盾，進(jìn)一步擴大發(fā)展空間，不少縣區(qū)自己開始建設(shè)開發(fā)區(qū)。與此同時，特區(qū)內(nèi)的4個區(qū)沒有空間來發(fā)展，各區(qū)縣的開發(fā)區(qū)或地段的建設(shè)基本處于分散孤立的狀況，由各主管部門和各區(qū)鎮(zhèn)獨立進(jìn)行，各區(qū)片功能定位不清，出現(xiàn)了相互競爭、拆臺的局面，不能發(fā)揮整體競爭優(yōu)勢。為了防止分散競爭，加強對產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)，促進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮深圳市的整體優(yōu)勢，深圳市委和市政府提出建設(shè)深圳高技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶的設(shè)想。一方面把各縣區(qū)正在建設(shè)的開發(fā)區(qū)納入產(chǎn)業(yè)帶的統(tǒng)一規(guī)劃；另一方面，又新劃出一部分特區(qū)外的土地，構(gòu)建高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶。

深圳市高技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶實行三級管理。第一個層次是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶領(lǐng)導(dǎo)小組，市委書記為組長，市長和常務(wù)副市長為副組長，各區(qū)委書記為領(lǐng)導(dǎo)小組成員。主要制定大政方針和發(fā)展戰(zhàn)略。第二個層次是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶辦公室。辦公室是執(zhí)行機構(gòu)，由原來的高技術(shù)開發(fā)區(qū)管理辦公室承擔(dān)。高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)辦公室沒有項目審批權(quán)和高新技術(shù)企業(yè)的審批權(quán)，只有規(guī)劃權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)和企業(yè)進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)建場的權(quán)利。第三個層次是產(chǎn)業(yè)帶片區(qū)管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)各片區(qū)的具體開發(fā)組織管理和政策落實。深圳高技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶管理體制考慮到各方面的利益協(xié)調(diào)，在管理權(quán)限上即考慮了統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)布局的需要，實行行政管理部門的管理鏈條不變、審批權(quán)限不變；同時又考慮到發(fā)揮各區(qū)政府的積極性，保持各縣區(qū)的資產(chǎn)管理權(quán)限不變。為了防止各片區(qū)之間的競爭，實行產(chǎn)業(yè)合理布局，在照顧區(qū)縣利益和建立利益分配機制的前提下，產(chǎn)業(yè)帶的管理體制強調(diào)三個統(tǒng)一：實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；統(tǒng)一規(guī)劃；統(tǒng)一政策。在利益分配上實行區(qū)、市兩級分配，稅收由所在區(qū)征收，再按一定比例分配。

蘇州

工業(yè)園區(qū)模式

蘇州工業(yè)園區(qū)是從蘇州的幾個郊縣中各劃出一塊成立的獨立的開發(fā)區(qū)，其中包括4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，境內(nèi)沒有縣、區(qū)政府。

工業(yè)園區(qū)實行管委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級管理模式，園區(qū)管委會是準(zhǔn)政府體制，主要負(fù)責(zé)工業(yè)園區(qū)的整體統(tǒng)一規(guī)劃和新區(qū)的建設(shè)、管理；老區(qū)部分還是充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制和構(gòu)架保持不變，繼續(xù)實施其職能，但是服從管委會的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。工業(yè)園區(qū)每年給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定財政支持，并制定具體的開發(fā)和招商引資計劃。

蘇州工業(yè)園區(qū)的管理在很大程度上借鑒了新加坡政府的經(jīng)驗，實行嚴(yán)格的政企分開，管委會主要制定規(guī)劃，制定制度規(guī)范和落實政策；開發(fā)功能由中新合資開發(fā)公司來承擔(dān)。

青島

黃島開發(fā)區(qū)模式

青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)位于黃島區(qū)，原規(guī)劃面積為15平方公里。黃島區(qū)是縣級區(qū)，有220平方公里。山東省和青島市政府為了盡快發(fā)揮和擴大開發(fā)區(qū)的帶動作用，將青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的范圍擴大到全島220多平方公里，管委會與黃島縣政府合署辦公，兩塊牌子一班人馬，采取行政區(qū)的機構(gòu)模式，形成800人的政府機構(gòu)。

合并后，由于功能和體制不順，出現(xiàn)較多矛盾。其中財政和行政體制兩個因素對開發(fā)區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生較大影響。

一是財力過于分散，開發(fā)力度不足。青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)享受國家級開發(fā)區(qū)的稅收優(yōu)惠政策，而黃島縣是一個財政補貼縣。原來經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)可支配的財力約8億元，主要用于15平方公里滾動發(fā)展。合并后，人員膨脹，干部待遇就高不就低，開發(fā)區(qū)原有的收入在200多平方公里全面統(tǒng)籌使用就顯得力不從心了。

二是回歸舊的行政管理體制。原來青島開發(fā)區(qū)是小政府大社會，以經(jīng)濟開發(fā)為主要職能，合并后，采取全建制的行政性政府，傳統(tǒng)行政體制將開發(fā)區(qū)的新體制淹沒了，結(jié)果黃島開發(fā)區(qū)的發(fā)展被拖累。

（國務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟研究部課題組）