高校內(nèi)部控制體系的構(gòu)建

黃夢(mèng)瀅 黃彤

一、高校整體控制環(huán)境的塑造

1.高校文化的建設(shè)

高校文化代表著整個(gè)學(xué)校的精神面貌、行為作風(fēng)、辦學(xué)理念等，是作為一個(gè)高等學(xué)府實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的象征，高校文化可以分為制度文化、精神文化和物質(zhì)文化。

首先，精神文化需要有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕虒W(xué)方法、科學(xué)的育人方式、和諧的生活氛圍，塑造一種積極向上的高校精神文化，可以產(chǎn)生巨大的凝聚力和指引作用，使在校的所有人員自覺融于學(xué)校內(nèi)部的控制管理，遵守內(nèi)部控制制度，推動(dòng)內(nèi)部控制措施的實(shí)施和改進(jìn)。物質(zhì)文化，主要表現(xiàn)在整潔有序的校園環(huán)境、配套齊全的設(shè)施設(shè)備、各種有形和無形的科研成果等，物質(zhì)文化是精神與制度文化的反映，也是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)資源，為高校有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供良好條件。而制度文化，要求各院、系、下屬子單位、行政部門、校辦產(chǎn)業(yè)等都要有相應(yīng)的制度規(guī)章作為保障和依據(jù)，凡事按制度來做，有理有據(jù)，運(yùn)作井然有序。高校文化是內(nèi)部控制環(huán)境的靈魂，圍繞高校發(fā)展目標(biāo)，形成良好的高校文化環(huán)境氛圍，實(shí)現(xiàn)自我控制與管理，這是推動(dòng)高校內(nèi)部控制落實(shí)的重要力量。

2.高校治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建

第一，建立高校監(jiān)事會(huì)制度。監(jiān)事會(huì)成員可以由政府、上級(jí)主管部門、教育廳及相關(guān)部門派出，實(shí)施對(duì)高校的監(jiān)管，督促管理和控制的運(yùn)行。第二，將高校行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)分離，建立學(xué)術(shù)委員會(huì)。學(xué)術(shù)委員會(huì)專門負(fù)責(zé)所有和學(xué)術(shù)有關(guān)的事務(wù)，包括與招生有關(guān)的事宜、學(xué)位的授予、教職工職稱的評(píng)定、科研項(xiàng)目的審批、學(xué)術(shù)成果的管理等等，均由學(xué)術(shù)委員會(huì)專職負(fù)責(zé)。第三，建立并充分發(fā)揮教職工代表大會(huì)的職能。要本著公平、民主、公正的原則選取代表人選，合理充分地采納職工代表的意見。第四，設(shè)立總會(huì)計(jì)師?？倳?huì)計(jì)師主要負(fù)責(zé)編制高校年度預(yù)算、決算、資產(chǎn)和資金管理政策、財(cái)務(wù)規(guī)章制度、全面分析經(jīng)濟(jì)管理環(huán)境、協(xié)助校長作出重大相關(guān)決策。第五，設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門在高校風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制貫徹落實(shí)和整體治理中的重大作用。

3.人力資源政策實(shí)務(wù)

嚴(yán)格職業(yè)準(zhǔn)入，把好用人關(guān)。學(xué)校教職工的職業(yè)技能和綜合素質(zhì)的高低影響到教學(xué)質(zhì)量和學(xué)校各方面發(fā)展的好壞，高校建設(shè)需要人才，無論是行政人員、部門后勤還是教職工等都需要有良好的職業(yè)道德素養(yǎng)、品質(zhì)作風(fēng)和職業(yè)專業(yè)技能，學(xué)校要根據(jù)不同崗位職責(zé)制定相應(yīng)的用人標(biāo)準(zhǔn)，在招聘過程中做到公正、公平、公開，認(rèn)真核實(shí)雇員情況，精心組織面試，對(duì)應(yīng)聘者要有較深入的了解。

引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激勵(lì)與懲戒制相結(jié)合?，F(xiàn)代社會(huì)是競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)，無論何種情況，若是沒有了競(jìng)爭(zhēng)，就失去了前進(jìn)的動(dòng)力，對(duì)于高校任何一個(gè)崗位也是一樣，如果沒有競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)，會(huì)逐漸失去挑戰(zhàn)和積極向前的精神，可能在本職工作中出現(xiàn)消極、怠慢的現(xiàn)象，因此要合理引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，尤其是要激勵(lì)和促進(jìn)教師本人能力的不斷升華提高。激勵(lì)政策的一個(gè)重要措施是實(shí)行績(jī)效考評(píng)制度，從德、能、勤、績(jī)四個(gè)大方面進(jìn)行考評(píng)，同時(shí)與薪酬制度、獎(jiǎng)勵(lì)基金制度、職位晉升制度相結(jié)合；推行的激勵(lì)政策，還可以用宣傳和培訓(xùn)的方法，建立高校職業(yè)化培訓(xùn)體系，不斷改進(jìn)培訓(xùn)方法，優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容和形式。而懲戒措施要制定得易于理解，讓所有教職工了解一旦違反了特定規(guī)則，將會(huì)面臨不同程度的懲戒，從而對(duì)他們進(jìn)行有效的行為約束。

二、高校內(nèi)部控制實(shí)務(wù)活動(dòng)

1.建立風(fēng)險(xiǎn)管理框架

高校面臨諸多來自內(nèi)部和外部風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)管理框架有助于控制風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致的損失。首先對(duì)風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行總體的評(píng)價(jià)，即識(shí)別、分析相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，這是風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。為更好地建設(shè)發(fā)展高校，籌資模式向多元化方向發(fā)展，如貸款建設(shè)學(xué)校使得負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)加??；而由于管理不善等原因也會(huì)造成資產(chǎn)流失、資金使用效益低下等內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)許多高校投資辦實(shí)體，發(fā)展校辦企業(yè)，也增加了投資風(fēng)險(xiǎn)以及其它來自外部的風(fēng)險(xiǎn)。因此在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析的基礎(chǔ)上高校應(yīng)確立一套機(jī)制來應(yīng)對(duì)這些變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)，確立整套關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)性、風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損失、防范風(fēng)險(xiǎn)采取的有效措施、這些措施可能產(chǎn)生的效果和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后將產(chǎn)生的內(nèi)外部影響的風(fēng)險(xiǎn)管理框架。高?？梢猿闪L(fēng)險(xiǎn)管理小組，對(duì)高校涉及的相關(guān)活動(dòng)、事項(xiàng)進(jìn)行事前調(diào)查、分析，編制風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告和行動(dòng)計(jì)劃方案，在實(shí)施過程中進(jìn)行跟蹤考察，視具體情況對(duì)報(bào)告方案進(jìn)行修正，作出是否繼續(xù)實(shí)行或停止實(shí)施活動(dòng)的建議。

2.全面預(yù)算及財(cái)務(wù)活動(dòng)控制

高校的全面預(yù)算要分清層次，做好校級(jí)綜合預(yù)算、校級(jí)預(yù)算編制下的各類預(yù)算包括重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算、校辦產(chǎn)業(yè)預(yù)算等、院系級(jí)收支預(yù)算及其以下等各類預(yù)算的編制和規(guī)劃，要進(jìn)行預(yù)算跟蹤和分析評(píng)價(jià)，對(duì)于各類項(xiàng)目、重點(diǎn)部門要做到零基預(yù)算，努力細(xì)化各項(xiàng)預(yù)算。財(cái)務(wù)活動(dòng)方面要實(shí)行嚴(yán)格的授權(quán)審批制度，對(duì)不相容職務(wù)要做到分離控制，根據(jù)工作需要制定崗位責(zé)任制，嚴(yán)格審核財(cái)務(wù)人員的上崗資格，對(duì)校財(cái)務(wù)處以及各財(cái)務(wù)部門崗位人員嚴(yán)格考核，同時(shí)制定財(cái)務(wù)公開制度，增強(qiáng)校財(cái)務(wù)收支和各類財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的透明度，規(guī)范各種財(cái)務(wù)活動(dòng)。

3.科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制

對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)的控制，科研、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等部門要制定相應(yīng)的指導(dǎo)性規(guī)章制度和操作流程，在科研項(xiàng)目立項(xiàng)后，科研管理部門要做好項(xiàng)目備案工作，并交由審計(jì)部門對(duì)科研項(xiàng)目合同進(jìn)行審計(jì)，將審計(jì)后的結(jié)果報(bào)予財(cái)務(wù)部門進(jìn)行專門的科研經(jīng)費(fèi)賬目的入賬。在項(xiàng)目確立后科研經(jīng)費(fèi)的使用過程中，一方面審計(jì)部門要對(duì)第三方合作協(xié)議進(jìn)行審計(jì)，另一方面資產(chǎn)管理部門或基建部門要負(fù)責(zé)儀器設(shè)備、材料、工程等的管理。在科研項(xiàng)目完成后，要再一次進(jìn)行結(jié)題審計(jì)，確定經(jīng)費(fèi)明細(xì)和使用情況。

4.資產(chǎn)管理控制

高校所有的財(cái)產(chǎn)物資實(shí)行歸口管理，由專人分別履行對(duì)資產(chǎn)的采購、驗(yàn)收、保管和處理職責(zé)。對(duì)于重大物資的采購要實(shí)行招標(biāo)管理制，制定招標(biāo)流程，并充分發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)人員職能，參與招標(biāo)信息發(fā)布、招標(biāo)文件制作、合同簽訂驗(yàn)收等招投標(biāo)全過程，重視采購合同的合法性、規(guī)范性和效益性問題。對(duì)各類資產(chǎn)的領(lǐng)用、報(bào)廢或處置，資產(chǎn)管理部門、實(shí)際使用部門或人員要同財(cái)務(wù)部門相銜接，同步對(duì)資產(chǎn)目前狀況進(jìn)行更新處理。與財(cái)務(wù)部門隨時(shí)核對(duì)資產(chǎn)總賬和明細(xì)賬，并定期或不定期由專人進(jìn)行資產(chǎn)清查，維護(hù)資產(chǎn)安全，提高資產(chǎn)使用效益，保持資產(chǎn)的保值增值。

5.校辦產(chǎn)業(yè)及高?；?xiàng)目控制

發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)、從事基建工程項(xiàng)目是擴(kuò)大高校規(guī)模、提高教學(xué)水平和高校綜合實(shí)力的重要措施，高校必須建立健全有關(guān)內(nèi)部控制措施，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和工程項(xiàng)目的管理控制。對(duì)于校辦產(chǎn)業(yè)，主要做好對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)與負(fù)責(zé)人的責(zé)任考評(píng)以及對(duì)外投資、籌資活動(dòng)的評(píng)估和控制，預(yù)防校外風(fēng)險(xiǎn)向校內(nèi)轉(zhuǎn)移。在高?；?xiàng)目控制過程中，首先要進(jìn)行科學(xué)決策控制，指定專門部門或委托有足夠資質(zhì)的單位負(fù)責(zé)編報(bào)計(jì)劃，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、技術(shù)分析論證，做好相關(guān)預(yù)算工作；其次做好職務(wù)分離控制，對(duì)建議、決策、項(xiàng)目執(zhí)行、竣工驗(yàn)收等有效分離，并派專人進(jìn)行監(jiān)督復(fù)核；第三，做好招投標(biāo)與合同控制，確保公正、公平，并運(yùn)用法律手段保證項(xiàng)目的質(zhì)量、安全和整個(gè)運(yùn)行過程；第四，驗(yàn)收與決算控制，校財(cái)務(wù)部門要及時(shí)對(duì)財(cái)產(chǎn)物資進(jìn)行清理核實(shí)，做到賬證、賬表、賬賬相符，校審計(jì)部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)單位對(duì)項(xiàng)目資料的真實(shí)性、完整性進(jìn)行檢查，對(duì)驗(yàn)收、決算進(jìn)行全過程的跟蹤審查。

6.信息和溝通控制

高校內(nèi)部控制涉及各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)方面，為了獲得有關(guān)內(nèi)部控制充分準(zhǔn)確的信息，為了使控制措施得到充分響應(yīng)和有效配合，同時(shí)為了使高校風(fēng)險(xiǎn)可以得到更客觀公正的評(píng)價(jià)，廣泛的信息來源和相關(guān)人員之間的溝通與理解是高校內(nèi)部控制中十分重要的環(huán)節(jié)。高校應(yīng)確保建立暢通的渠道使所有的教職工都清楚地了解學(xué)校各項(xiàng)政策、措施等信息，理解自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的控制責(zé)任，并且有向上傳遞重要信息的途徑，建立完整暢通的教師、管理者、職工、同事、學(xué)生溝通路徑，搭建信息交流平臺(tái)。

三、高校內(nèi)部審計(jì)控制實(shí)務(wù)

內(nèi)部審計(jì)是高校內(nèi)部控制的重要組成部分，對(duì)高校各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、評(píng)價(jià)和服務(wù)，根據(jù)高校發(fā)展現(xiàn)狀，內(nèi)部審計(jì)部門在內(nèi)部控制職責(zé)履行中主要應(yīng)向以下兩個(gè)方面傾斜：

一是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)防止高校腐敗、促進(jìn)廉政建設(shè)、進(jìn)行權(quán)力的制約和監(jiān)督有著重要的作用。最重要的一點(diǎn)是對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任要有較為明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，一項(xiàng)責(zé)任的基本構(gòu)成要件有主體、行為、心理狀態(tài)、損害事實(shí)、因果關(guān)系。關(guān)于“主體”，責(zé)任主體就是被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部，因此要區(qū)分前任責(zé)任和現(xiàn)任責(zé)任，內(nèi)部審計(jì)人員要通過查實(shí)文件、會(huì)議記錄、與被審計(jì)單位相關(guān)人員的交流，闡述清楚事情的來龍去脈，區(qū)分哪些是前任領(lǐng)導(dǎo)遺留下來的問題，哪些是本屆領(lǐng)導(dǎo)無法處理但存有隱患的問題。關(guān)于“行為”，首先根據(jù)法律法規(guī)和單位制度的有關(guān)規(guī)定，區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)的“作為”或“不作為”責(zé)任，二者的性質(zhì)程度不一樣，承擔(dān)的責(zé)任也就有輕重之分。關(guān)于“心理狀態(tài)”，區(qū)分主觀原因和客觀因素，如果主觀上故意無視規(guī)章制度、玩忽職守，則必須承擔(dān)主要責(zé)任，如果是善意的或者由于不可抗力等客觀因素造成的損失，則應(yīng)視情況從輕判定責(zé)任，實(shí)事求是地界定責(zé)任。關(guān)于“損害事實(shí)”和“因果關(guān)系”，領(lǐng)導(dǎo)干部行為與損害事實(shí)要存在必然的聯(lián)系。另外，學(xué)校內(nèi)部審計(jì)部門在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，要注意將任前審計(jì)、任中審計(jì)和離任審計(jì)相結(jié)合，關(guān)注被審計(jì)對(duì)象的綜合素質(zhì)和崗位質(zhì)量要求，使領(lǐng)導(dǎo)干部提高警惕性，更加重視自己所在職位的責(zé)任，也為高校人才建設(shè)把好一道用人關(guān)。

二是以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)為原則，關(guān)注效益審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)部門要在真實(shí)性、合法性審計(jì)基礎(chǔ)上，著重關(guān)注效益審計(jì)，查明資金短缺、浪費(fèi)的根源，提升對(duì)資金的使用管理效益，實(shí)現(xiàn)高校活動(dòng)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。由于風(fēng)險(xiǎn)貫穿于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)的全過程，因此內(nèi)部審計(jì)人員要分析過程中所有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和重點(diǎn)關(guān)注點(diǎn)，從單純的事后監(jiān)督向事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督結(jié)合轉(zhuǎn)變，提高資金效益和審計(jì)效果，從而強(qiáng)化高校內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制的有效實(shí)行。

（作者單位：南昌大學(xué)）