深化國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的思考

張志軍

近幾年來，筆者參與了我省部分市、縣財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的審計(jì)，從審計(jì)發(fā)現(xiàn)的情況看，各地財(cái)政系統(tǒng)按照改革要求，結(jié)合地方實(shí)際，制定并實(shí)施了不同運(yùn)作模式的改革方案，取得了顯著的成效，但仍存在進(jìn)展不平衡以及一些過渡性措施有待規(guī)范和完善等問題，需要通過深化改革予以解決。

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革取得的初步成效

1.增強(qiáng)了財(cái)政資金調(diào)控能力，提高財(cái)政資金的使用效率。首先，國(guó)庫(kù)集中支付制度建立的國(guó)庫(kù)單一賬戶，使各支出部門的財(cái)政資金都集中于國(guó)庫(kù)單一賬戶中，財(cái)政部門可以對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量進(jìn)行預(yù)測(cè)，利用資金收支的時(shí)間差，靈活調(diào)度庫(kù)款，從而提高政府資金的整體利用效率。其次，國(guó)庫(kù)集中支付制度增加了國(guó)庫(kù)庫(kù)款存量，有利于財(cái)政部門對(duì)各項(xiàng)支出的資金安排，減少資金對(duì)項(xiàng)目的制約，有利于提高支出部門的辦事效率，也增加了財(cái)政部門支出的均衡性。再次，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，財(cái)政部門能掌握各預(yù)算支出部門每一筆用途，即購(gòu)買的是哪一種商品和勞務(wù)、付款的時(shí)間、付款的對(duì)象等，可以杜絕不合理的支出，提高財(cái)政資金的使用效率。

2.規(guī)范了支出管理，強(qiáng)化了預(yù)算的執(zhí)行。隨著部門預(yù)算的不斷細(xì)化和財(cái)政預(yù)算收支科目改革，預(yù)算單位的支出項(xiàng)目更加明晰，有利于財(cái)政部門規(guī)范預(yù)算單位的支出。改革后，對(duì)工資性支出、轉(zhuǎn)撥支出和大多數(shù)財(cái)政專項(xiàng)資金采用了財(cái)政直接支付的方式，使得財(cái)政資金必須按照預(yù)算項(xiàng)目和工程進(jìn)度直接支付給供貨商或最終用款人，杜絕財(cái)政資金被挪用和擠占的機(jī)會(huì)。財(cái)政支出更真實(shí)的體現(xiàn)了財(cái)政資金的實(shí)際支出和流向，有利于提高預(yù)算執(zhí)行的分析水平，也為來年的部門預(yù)算的編制提供了真實(shí)數(shù)據(jù)。

3.促進(jìn)預(yù)算編制水平的提高。國(guó)庫(kù)集中支付的每筆支出都必須納入部門預(yù)算，必須經(jīng)過預(yù)算管理部門審核批準(zhǔn)的預(yù)算作為依據(jù)，因此國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)預(yù)算編制提出了更高的要求，強(qiáng)化了對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督管理，從機(jī)制上杜絕了無指標(biāo)撥款，部門預(yù)算的明細(xì)化管理，從而約束了預(yù)算單位自行調(diào)節(jié)項(xiàng)目資金，維護(hù)了預(yù)算的嚴(yán)肅性，因此國(guó)庫(kù)集中支付的實(shí)行促進(jìn)了預(yù)算單位重視和加強(qiáng)了預(yù)算編制工作，提高了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和有效性。

二、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革中存在的問題

1.部門預(yù)算難以完全滿足改革的需要。

部門預(yù)算是國(guó)庫(kù)集中支付的“龍頭”和前提。當(dāng)前部門預(yù)算的編制和管理存在的問題有：一是預(yù)算編制還比較粗糙。雖然基本支出已相對(duì)細(xì)化，但項(xiàng)目支出預(yù)算仍然較為粗放，大部分都沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，難以滿足國(guó)庫(kù)集中支付管理的要求。二是部門預(yù)算年初的到位率較低，年度執(zhí)行中仍有追加、追減調(diào)整預(yù)算。三是部門預(yù)算涵蓋的資金范圍有限。相當(dāng)一部分資金不包括在部門預(yù)算之中，仍然是通過專戶直接撥付或?qū)訉愚D(zhuǎn)撥。一些大額專項(xiàng)資金仍在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系外運(yùn)行。

2.單一賬戶體系運(yùn)行尚不規(guī)范。

國(guó)庫(kù)單一賬戶是指將所有的政府資金集中于中央銀行的賬戶，同時(shí)所有的財(cái)政支出均能通過這一賬戶進(jìn)行。各部門、各單位發(fā)生的支出，直接從國(guó)庫(kù)單一賬戶支付給個(gè)人或商品供應(yīng)商及勞務(wù)提供者。由于人民銀行實(shí)時(shí)清算尚不能實(shí)現(xiàn)等原因，各項(xiàng)支出均從清算備用金中以實(shí)撥資金方式進(jìn)行支付，即由國(guó)庫(kù)單一賬戶→清算備用金賬戶→供應(yīng)商、勞務(wù)提供者等收款人，沒有發(fā)揮財(cái)政零余額賬戶的作用，清算備用金每日都有財(cái)政資金余額，財(cái)政零余額戶不為零，財(cái)政資金沒有完全集中于國(guó)庫(kù)單一賬戶中。

3.賬務(wù)處理中對(duì)年終結(jié)余額度的處理不科學(xué)。

根據(jù)《國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)會(huì)計(jì)核算暫行辦法》的規(guī)定，財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)批準(zhǔn)下達(dá)各預(yù)算單位零余額賬戶用款額度，不作正式會(huì)計(jì)處理，改革后，各預(yù)算單位“年終結(jié)余資金額度”實(shí)行額度結(jié)余完全結(jié)轉(zhuǎn)使用的辦法，在財(cái)政總預(yù)算先列支作預(yù)算暫存處理，預(yù)算單位也相應(yīng)進(jìn)行列支及作預(yù)算暫存處理，其實(shí)質(zhì)也是將額度結(jié)余全部留歸單位繼續(xù)使用，但控制不好可能會(huì)帶來虛列支出等問題，事實(shí)上不少預(yù)算單位年終列支的用途與第二年實(shí)際支出并不一致，一定程度上規(guī)避了財(cái)政的監(jiān)管。推行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度，就是要通過日常支付審核，剔除支出“水分”，達(dá)到節(jié)減財(cái)政支出的目的。如果不分結(jié)余資金額度類別而全部留歸單位使用，雖然預(yù)算單位沒有意見，但卻背離了改革初衷。

4.在支付方式的使用過程中授權(quán)支付較多。

由于財(cái)政直接支付和授權(quán)支付的范圍劃分不明確，不細(xì)化，導(dǎo)致支付方式的選擇不夠優(yōu)化。在實(shí)際操作中，預(yù)算單位為便于用款，往往只是對(duì)工資統(tǒng)發(fā)、管理嚴(yán)格的政府采購(gòu)支出項(xiàng)目報(bào)直接支付，其他支出項(xiàng)目均報(bào)授權(quán)支出，導(dǎo)致授權(quán)支付項(xiàng)目較多，額度偏大。過多的財(cái)政資金通過授權(quán)支付到預(yù)算單位后，脫離了財(cái)政部門的監(jiān)督。同時(shí)少數(shù)預(yù)算單位在辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)中，經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)混用現(xiàn)象，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)沒有?？顚Ｓ玫默F(xiàn)象還不能有效遏制在事前和事中，預(yù)算單位的現(xiàn)金使用量也難于得到有效控制。限額以上應(yīng)使用轉(zhuǎn)賬支付的款項(xiàng)，一些預(yù)算單位圖省事，大多采用現(xiàn)金結(jié)算。

三、深化國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的建議

1.要進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革，細(xì)化預(yù)算編制。一方面要把部門預(yù)算改革作為國(guó)庫(kù)集中支付改革的先決條件來推進(jìn)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，狠抓細(xì)化預(yù)算基礎(chǔ)工作，提高預(yù)算編制質(zhì)量和水平，做到編準(zhǔn)、編實(shí)。特別是在編制支出預(yù)算時(shí)，應(yīng)從單位當(dāng)年實(shí)際需要出發(fā)，結(jié)合當(dāng)年財(cái)力狀況來核定具體支出額度，并明確各項(xiàng)支出的方向和用途。專項(xiàng)資金應(yīng)力求細(xì)化到具體項(xiàng)目。只有在細(xì)化的單位預(yù)算和年初預(yù)算到位及時(shí)的情況下，單位用款計(jì)劃才能編制準(zhǔn)確，才能保證單位工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。國(guó)庫(kù)集中支付改革目標(biāo)才能得到順利的實(shí)現(xiàn)。另一方面，要把國(guó)庫(kù)集中支付改革作為鞏固部門預(yù)算改革成果的保障機(jī)制來實(shí)施，通過實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，對(duì)預(yù)算指標(biāo)和用款計(jì)劃的嚴(yán)格控制，來保證部門預(yù)算的嚴(yán)肅性，強(qiáng)化財(cái)政支出的剛性約束。

2.要規(guī)范單一賬戶體系的運(yùn)作?？紤]到現(xiàn)行銀行清算系統(tǒng)不能夠?qū)崿F(xiàn)即時(shí)清算，可于每工作日開始，先由國(guó)庫(kù)向代理銀行劃撥一筆周轉(zhuǎn)資金，并分配到零余額賬戶，每日終了，各賬戶資金余額由代理銀行集中退回國(guó)庫(kù)，各代理賬戶余額為零。這樣既可以保證資金及時(shí)支付，又可以消除形成“第二國(guó)庫(kù)”的弊端。

3.要妥善處理結(jié)余資金額度。對(duì)于預(yù)算單位年底的結(jié)余資金，應(yīng)該區(qū)分額度的類型，把應(yīng)該收回的資金收回預(yù)算，把應(yīng)該留給單位使用的資金，通過指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)在新的年度下達(dá)給單位使用，從而事實(shí)求是分配預(yù)算額度結(jié)余。要從緊安排預(yù)算，從源頭上擠壓額度結(jié)余。預(yù)算安排要科學(xué)，進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算，做到該花的一分不少，不該花的一分不花。從源頭上擠壓產(chǎn)生額度結(jié)余的空間。

4.要進(jìn)一步規(guī)范支付方式，盡量減少現(xiàn)金使用。進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政直接支付和授權(quán)支付方式，采用定性與定量相結(jié)合的方式，明確財(cái)政直接支付與授權(quán)支付范圍，優(yōu)化支付方式。從資金性質(zhì)上進(jìn)行細(xì)化分類，對(duì)工資發(fā)放、政府采購(gòu)等支出項(xiàng)目及社保、教育、農(nóng)業(yè)等專項(xiàng)資金，全部采用財(cái)政直接支付的方式；零星小額的日常支出，采取授權(quán)支付的方式；從資金額度上規(guī)定授權(quán)支付范圍，凡超出授權(quán)支付范圍的支出，全部采用財(cái)政直接支付的方式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以財(cái)政直接支付為主授權(quán)支付為輔的改革目標(biāo)。

5.要進(jìn)一步完善內(nèi)部控制制度，確保財(cái)政資金安全。內(nèi)部控制制度的制訂，應(yīng)涵蓋國(guó)庫(kù)集中支付的各個(gè)環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)的失控，都有可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。第一，完善國(guó)庫(kù)集中支付執(zhí)行分析機(jī)制。要充分利用財(cái)政支出信息集中的優(yōu)勢(shì)，在完善國(guó)庫(kù)集中支付動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，通過建立包括指標(biāo)體系、數(shù)據(jù)模型、評(píng)價(jià)體系等在內(nèi)的分析系統(tǒng)，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付的財(cái)政支出信息和運(yùn)行情況進(jìn)行科學(xué)分析。第二，完善國(guó)庫(kù)集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。要把動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制形成規(guī)范化制度，加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行中如大額套現(xiàn)、逃避政府采購(gòu)監(jiān)督、上下級(jí)單位違規(guī)劃轉(zhuǎn)資金、不按規(guī)定使用專項(xiàng)資金等問題的監(jiān)控力度，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)控信息的綜合分析，健全核查處理結(jié)果制度，準(zhǔn)確反映預(yù)算制度和管理中的薄弱環(huán)節(jié)。全面提升國(guó)庫(kù)集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控的效果。第三，完善國(guó)庫(kù)集中支付風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。要構(gòu)建有效的國(guó)庫(kù)集中支付風(fēng)險(xiǎn)控制體系，以防范財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范財(cái)政資金支付、使用和清算，保證財(cái)政資金運(yùn)行安全。

（作者單位：江西省審計(jì)廳）