美國國會如何管理國家“錢袋”

周鑫宇

議會掌管國家預(yù)算權(quán)力，是現(xiàn)代政體的基本標志。既然現(xiàn)代國家是民主的或者人民的，那么國家的錢怎么花，自然交由人民選舉的代議制機構(gòu)來決定。這作為一種政治觀念，說起來很容易，全球公認，但是具體如何實現(xiàn)國家“錢袋”的科學(xué)、透明、有效管理，就是一項艱難的國務(wù)了。美國是世界上最主要的現(xiàn)代民主國家，其國家預(yù)算決策以成熟、嚴格和科學(xué)著稱，但有時也出演政府“關(guān)門”的鬧劇和利益輸出的丑聞，背后反映的政治現(xiàn)象饒有趣味，亦發(fā)人深思。

世界上最難念的“財政經(jīng)”

美國的財政經(jīng)怕是世界上最難念的。2012年美國的聯(lián)邦財政預(yù)算計劃總額達3.7萬億美元，是中國中央財政預(yù)算的近五倍，也是世界上花錢最多的政府。如何決定這筆巨賬的撥付和使用，權(quán)力主要掌握在美國國會參眾兩院手中。美國憲法第一條明確賦予了美國國會掌握國家的征稅權(quán)、舉債權(quán)和撥款權(quán)，再加上在財務(wù)方面的監(jiān)督權(quán)，使得美國國會掌握著包括收入和支出在內(nèi)的全面的“錢袋子權(quán)力”（Power of Purse），成為美國國家財政的“管家主婦”。在這之中，政府財政預(yù)算的審議、決定和監(jiān)管，又是美國國會最主要的財務(wù)權(quán)力和工作內(nèi)容之一。

當然，“分權(quán)制衡”的政治設(shè)計不會讓國會在預(yù)算程序中一手遮天?；ㄥX的權(quán)力還掌握在總統(tǒng)手中。因此，每年美國聯(lián)邦財政預(yù)算的出臺過程實際上是一個行政機構(gòu)和立法機構(gòu)的互動過程。這一過程也隨著總統(tǒng)和國會的博弈而分為三個階段：

第一步自然是總統(tǒng)先提出他想花多少錢。每年1月初，美國聯(lián)邦政府會提出下一財年的預(yù)算計劃。各政府部門想要花多少錢、合理性何在、預(yù)計效果如何，都要在方案中詳細報告。白宮編制這樣的文件是十足的技術(shù)活，要從所有的政府部門中收集、整理和精算數(shù)據(jù)，耗時費力，還要“講政治”，能夠平衡部門間的利益沖突。

當總統(tǒng)的預(yù)算方案提交到國會后，國會就開啟預(yù)算立法程序——注意，不是批準程序。因為憲法規(guī)定預(yù)算案的提案權(quán)掌握在眾議院。因此，從理論上來說，總統(tǒng)辛辛苦苦搞出來的預(yù)算計劃只是一個“建議”，國會可以參考，也可以完全不理會。無論怎樣，國會需要自己提出一個真正的預(yù)算案，然后表決通過。

這時候技術(shù)門檻的問題就又出來了。總統(tǒng)方案中的那一大堆專業(yè)數(shù)據(jù)，不是每個議員都看得懂的。國會各委員會的委員們即便對相關(guān)領(lǐng)域相對精通，也干不了一個會計師的活。因此，國會議員們也有一幫技術(shù)人員幫忙。這就是至關(guān)重要的“國會預(yù)算局”。在“國會預(yù)算局”的專業(yè)人員幫助下，從2月份開始，美國國會參、眾兩院各委員會開始圍繞自己職責范圍舉行聽證會，傳喚政府官員解釋情況，收集有關(guān)資料。國會預(yù)算局也會為國會議員提交自己的專業(yè)建議報告。根據(jù)這些信息，各委員會做出預(yù)算評估，并在兩院的預(yù)算委員會形成一份初步的預(yù)算共同議案。大概到4月份的時候，參眾兩院會分別就自己的預(yù)算共同議案進行表決，在預(yù)算授權(quán)總額、赤字、債務(wù)水平等關(guān)鍵數(shù)據(jù)上形成基本框架。

有了共同議案作為基本方向，眾議院各委員會和撥款委員會各小組開始擬定正式預(yù)算授權(quán)法案和撥款法案，并先后提交眾、參兩院全體表決。如果兩院意見不一致，還要組成聯(lián)合委員會進行協(xié)商和再次表決。通常來說，一份年度預(yù)算案的最終通過要在國會經(jīng)歷10次左右的投票，最少歷時數(shù)月之久。

預(yù)算背后的“分權(quán)制衡”

從前兩個階段可以看出，美國國會把握著預(yù)算制訂的主要程序性權(quán)力。國會通過復(fù)雜的制度設(shè)計，盡力實現(xiàn)預(yù)算審議的科學(xué)性、專業(yè)性和民主化。

然而總統(tǒng)仍然被賦予了制衡的手段。國會預(yù)算案表決通過以后，預(yù)算程序就進入第三階段：總統(tǒng)簽署批準。理論上來說，總統(tǒng)是可以否決國會的預(yù)算法案的。但如果國會兩院能夠再次以2/3多數(shù)通過議案，則可推翻總統(tǒng)的否決，形成最終法案。

這樣的戲劇性事件看起來似乎很刺激，但一般美國總統(tǒng)和國會很少為了預(yù)算的事情走到使用否決和再否決的地步。在意見分歧的情況下，總統(tǒng)和國會兩黨領(lǐng)袖通常寧愿長時間“協(xié)商”，最后出爐一份彼此都能接受的議案。不過這一“協(xié)商”的過程有時未免太長，以至于到了10月份新財年開始的時候還沒有解決，美國政府就會面臨無錢可用、“關(guān)門大吉”的尷尬了。美國2011年度財政預(yù)算甚至直到2011年12月才簽署，這時候整個財年都已經(jīng)結(jié)束，該花的錢也都大多被一個個臨時撥款方案花走了，預(yù)算幾乎變成了決算。

顯然，在美國預(yù)算制訂制度設(shè)計的背后最大的特征就是“分權(quán)制衡”，尤其是總統(tǒng)與國會之間的相互制衡。這一點即使是與英國這樣的議會制民主國家相比也大為不同。世界上大多數(shù)國家都實行權(quán)力分置的制度，以便分工和監(jiān)督；而美國分權(quán)的目標卻是在機構(gòu)之間設(shè)置程序上的麻煩，從而從根本上遏制政府的權(quán)力。“國家錢袋”的管理就是實現(xiàn)這種遏制的重要手段，并被美國國父鄭重地寫在了憲法的開頭。

好的預(yù)算：制度還是觀念？

美國國會的預(yù)算審議制度經(jīng)過了上百年的演變和成熟過程。今天，我們喜歡討論這種制度的優(yōu)劣，看它如何帶來了預(yù)算的透明、科學(xué)、易監(jiān)督，或者如何造成了效率的低下。然而，如果更深一步地觀察，在法律條文、操作程序、機構(gòu)設(shè)置和制度框架的背后，真正決定美國預(yù)算政治的還是當時的國家處境、政治格局，甚至是最容易被忽視的政治觀念和信仰。

比如，美國的預(yù)算制度是主張“權(quán)力制衡”的，其最終目的是制約政府的權(quán)力?？墒窃趦砂倌甑臅r間里面，美國政府的權(quán)力實際上呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢，花的錢也越來越多，稅收越來越高、債務(wù)越來越大，甚至形成了今天讓全世界受累的高額赤字。這背后的根本動因，是美國成為世界霸主的需要。這是美國政治最根本的潮流和大局。在這個過程中，美國國會與政府一起，提供了至關(guān)重要的財務(wù)支持。

又比如前文提到的“協(xié)商一致”實際大于“制約對抗”的現(xiàn)象。妥協(xié)精神是美國民主的長久根基。大多數(shù)時候，較高程度的政治共識保證了美國民主的穩(wěn)定性和較好效率。然而，2011年美國政治出現(xiàn)“極化”趨勢，兩黨內(nèi)斗加劇、預(yù)算難產(chǎn)，政府數(shù)次面臨關(guān)門。這種變化的背后不是制度決定的，而是整個國內(nèi)政治環(huán)境的惡化，美國政界對此深感憂慮和恥辱。

最后，我們還是要注意，即便是美國如此追求“制衡”的制度，也未必能根除腐敗。在出臺預(yù)算的過程中，許多國會議員往往都會在其中加上一些“專項撥款”，比如在自己所在的選區(qū)修條路、為支持自己的利益集團撥些項目款之類的。這種專項撥款濫用無度，鬧出了很多丑聞，包括很多臭名昭著的“面子工程”，可是卻得到了相應(yīng)選民的選票。在花錢問題上，讓國會制約總統(tǒng)，讓選民制約國會，可誰來制約選民呢？