事來(lái)單位改革由誰(shuí)“埋單”

張華強(qiáng)

溫吞水終于有了燒開(kāi)的跡象，歷經(jīng)二十年的事業(yè)單位改革為什么推進(jìn)得如此艱難？其中的原因無(wú)疑是復(fù)雜的；但是在人們利益意識(shí)覺(jué)醒的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，改革成本由誰(shuí)承付，即埋單的問(wèn)題沒(méi)有解決，可能是一個(gè)主要癥結(jié)。

根據(jù)《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）的頂層設(shè)計(jì)，既然明確了事業(yè)單位改革不是減人、甩包袱，不再沿襲“減人減負(fù)”的老路，那么政府就理應(yīng)為此埋單。

分類(lèi)背后的埋單問(wèn)題繞不過(guò)去

一般認(rèn)為，事業(yè)單位改革頂層設(shè)計(jì)的一個(gè)亮點(diǎn)或者難點(diǎn)，是對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行的分類(lèi)改革，這固然有道理；然而分類(lèi)的困難只是一種表象，標(biāo)準(zhǔn)明確后進(jìn)行歸類(lèi)并不難，而是難在事關(guān)事業(yè)單位改革的機(jī)構(gòu)編制、人事制度、收入分配制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和財(cái)政政策等五個(gè)方面的成本由誰(shuí)承擔(dān)的問(wèn)題不明確，在各方博弈的過(guò)程中讓改革的阻力增大；不愿埋單或者無(wú)力埋單使一些地方和部門(mén)呈現(xiàn)出不愿改、不敢改或者等待觀望的局面。

如果我們從資源配置，即誰(shuí)埋單的角度解讀事業(yè)單位的分類(lèi)，就不難對(duì)埋單者的界限劃分理出點(diǎn)兒頭緒，我們不妨?xí)呵疫@樣歸類(lèi)：承擔(dān)行政職能的，由政府埋單；從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由市場(chǎng)埋單；從事公益服務(wù)的，則由政府和市場(chǎng)共同埋單。事業(yè)單位改革之所以推進(jìn)得那么艱難，就是涉及到埋單思路的博弈：是先分類(lèi)再埋單，抑或先埋單再歸類(lèi)？如果按照先分類(lèi)再埋單的路徑，事業(yè)單位一般都希望擠進(jìn)承擔(dān)行政職能或者公益服務(wù)的系列；而政府因受到行政編制和財(cái)力的限制，歸入行政職能或者公益系列的事業(yè)單位自然越少越好。另一方面，在政府埋單中，成本是由本級(jí)政府還是由上（下）一級(jí)政府支付同樣存在著零和關(guān)系。在埋單的問(wèn)題沒(méi)有敲定之前，在分類(lèi)上博弈不止在所難免。

改革后的事業(yè)單位由政府埋單或者由政府財(cái)政兜底是沒(méi)有懸念的；然而關(guān)鍵是在126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位中，有多少能夠進(jìn)入自己期望的系列尚屬于未知數(shù)。如果說(shuō)能夠歸入行政系列、公益服務(wù)一類(lèi)的事業(yè)單位是少數(shù)，那么由此帶來(lái)的另外一個(gè)問(wèn)題是，那些將被推入市場(chǎng)的事業(yè)單位在完成改制前需要付出的成本由誰(shuí)承擔(dān)？這個(gè)問(wèn)題不解決，有再好的改革方案和實(shí)施細(xì)則也難以落實(shí)。比如2008年初國(guó)務(wù)院就開(kāi)始部署實(shí)施五省（市）事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于“中人逐步過(guò)渡”的原則，“保持國(guó)家規(guī)定的待遇水平不降低”，僅試點(diǎn)五省（市）中的廣東省，需要補(bǔ)繳的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)至少就要數(shù)十億元，倘若再算上按工資額的16%繳納職業(yè)年金，就成了一個(gè)天文數(shù)字，顯然需要中央加大支持力度。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求2015年完成事業(yè)單位分類(lèi)，這對(duì)于處理各種復(fù)雜情況，在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)無(wú)疑是必要的；問(wèn)題在于，在此之前，是逐步推進(jìn)還是繼續(xù)博弈？如果是后者，那么就帶來(lái)了一個(gè)“真推進(jìn)”還是“假推進(jìn)”的問(wèn)題。假如在清理規(guī)范的同時(shí)，埋單問(wèn)題語(yǔ)焉不詳就要求完成改制，將一部分事業(yè)單位推向市場(chǎng)，答案很可能是后者。“假推進(jìn)”即使不會(huì)公開(kāi)聲言以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)作為事業(yè)單位改革的出發(fā)點(diǎn)，也會(huì)在轉(zhuǎn)移成本上做文章。一旦政府試圖轉(zhuǎn)移成本，事業(yè)單位改革難免會(huì)由成本的直接承受者主導(dǎo)，演變成既得利益者主導(dǎo)，最終還是要轉(zhuǎn)嫁到普通職員身上、轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者或者服務(wù)對(duì)象身上。這樣一來(lái)，還會(huì)回到投入不足、阻力大、動(dòng)力小的老路，埋單的問(wèn)題還是繞不過(guò)去。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果厘清了埋單問(wèn)題，按照既定的時(shí)間表，有條不紊地推進(jìn)事業(yè)單位改革就會(huì)順利得多。

政府埋單是取之于民、用之于民

中國(guó)近10年來(lái)的財(cái)政增速年均高達(dá)19.9%，遠(yuǎn)高于GDP增速；盡管2012年的GDP增速有所降低，但是此前財(cái)政收入大幅增加是不爭(zhēng)的事實(shí)，完全有能力為事業(yè)單位的改革埋單。加上在分稅制的實(shí)施中給地方留的比例太低，政府埋單時(shí)由中央政府多承擔(dān)一些也在情理之中。當(dāng)然，這不僅是一個(gè)政府有沒(méi)有能力埋單的問(wèn)題，人們有理由要求在增進(jìn)社會(huì)福利方面由政府埋單——稅收應(yīng)當(dāng)取之于民、用之于民。

埋單除了直接的成本外，主要是加大政府對(duì)公眾社會(huì)保障方面的投入，把過(guò)去試圖推給市場(chǎng)的部分職能重新由政府承擔(dān)起來(lái)。也就是說(shuō)，政府為事業(yè)單位改革埋單不是僅僅為了3000萬(wàn)事業(yè)單位工作人員埋單，而主要是為了提供更多、更好的公共服務(wù)。無(wú)論是在改革前還是改革后，事業(yè)單位都應(yīng)當(dāng)是具有公益性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)組織，是政府公共服務(wù)任務(wù)的主要承擔(dān)者，是發(fā)展教育、科技、醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)，保障和改善民生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。推進(jìn)事業(yè)單位改革的根本目的，是促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展，滿足人民群眾對(duì)公益服務(wù)需求，其最大特點(diǎn)當(dāng)是回歸公益性。在這種情況下，如果說(shuō)政府的收入最終還是要由納稅者承擔(dān)的話，那也是取之于民、用之于民。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在改革的直接成本中，歷史欠賬的清償雖然不會(huì)直接施惠于老百姓。但是應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)在所謂歷史欠賬，已經(jīng)不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來(lái)的包袱，而是在改革開(kāi)放之后的三十年間產(chǎn)生的新問(wèn)題，其中包括“減員增效”所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。在將事業(yè)單位推向市場(chǎng)的努力中，原來(lái)由財(cái)政支付的資源被切斷或者部分被切斷，現(xiàn)在重新讓它們回歸公益性，對(duì)由此帶來(lái)的欠賬的埋單實(shí)際上是一種延期支付。毋庸諱言，事業(yè)單位摸著石頭過(guò)河的改革是一個(gè)嘗試的過(guò)程，如果因此造成一些損失，只能作為改革的代價(jià)加以償付。其中有一部分固然是由具體的責(zé)任人造成的損失，甚至有中保私囊的成分，但是在政府放權(quán)的情況下，實(shí)際上是在由財(cái)政隱性兜底，只不過(guò)現(xiàn)在需要將這種兜底兌現(xiàn)。

政府埋單當(dāng)然會(huì)涉及到事業(yè)單位中相當(dāng)一部分工作人員在改革中將會(huì)遇到的身份置換問(wèn)題，由于他們此前多以自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)提供專(zhuān)業(yè)化的公共服務(wù)，在利益關(guān)系的調(diào)整中理應(yīng)得到公平的補(bǔ)償。這和將納稅人的錢(qián)花在既得利益群體身上完全是兩回事。實(shí)際上，事業(yè)單位的人員結(jié)構(gòu)并非鐵板一塊，收入差距同樣被嚴(yán)重拉大。比如自2006年實(shí)施崗位績(jī)效工資制度以來(lái)，有些事業(yè)單位的工作人員連續(xù)七年沒(méi)有漲工資，退休人員退休金沒(méi)有提高的情況更為普遍。類(lèi)似的問(wèn)題不解決，或者要求原單位自行解決，等于是在推卸責(zé)任。作為一個(gè)整體設(shè)計(jì)，必須跳出由事業(yè)單位自己推動(dòng)改革的思維，應(yīng)當(dāng)放在全國(guó)公共服務(wù)體系建設(shè)大框架下通盤(pán)考慮埋單問(wèn)題，這部分人同樣有理由要求在更高的層次上分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

事業(yè)單位改革沒(méi)有最后的晚餐

發(fā)展社會(huì)事業(yè)是政府的基本職能，也是財(cái)政的基本職能；鑒于大部分事業(yè)單位歸屬于地方政府相關(guān)部門(mén)管理，主管部門(mén)或者沒(méi)有財(cái)政職能，或者財(cái)政能力不足，因此由中央財(cái)政作為主要的埋單者，既是眾望所歸，也義不容辭。當(dāng)然，政府埋單并非財(cái)政大包大攬，不能把事業(yè)單位改革的財(cái)政支持當(dāng)作唐僧肉，必須防止各路諸侯都想搭順風(fēng)車(chē)、打擦邊球、鉆空子，從中分一杯羹；借鑒企業(yè)改制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制和追溯機(jī)制是十分必要的。

對(duì)事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行全面審計(jì)，對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)減損的有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行必要的追溯。有的事業(yè)單位現(xiàn)有的“歷史欠賬”中的相當(dāng)一部分是由既得利益者盲目決策，甚至是由“窮廟富方丈”造成的，政府埋單時(shí)的個(gè)人責(zé)任不能一筆勾銷(xiāo)；對(duì)于在政府辦事業(yè)、事業(yè)辦企業(yè)的“亂象”中，將本不應(yīng)該列入事業(yè)單位系列的實(shí)體拉進(jìn)來(lái)，應(yīng)當(dāng)追究其審批時(shí)的連帶責(zé)任；對(duì)于一些現(xiàn)在已經(jīng)被掏空、負(fù)債嚴(yán)重的事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)追究主要領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，即敢于觸動(dòng)既得利益者的利益。即使責(zé)任人已經(jīng)離開(kāi)該事業(yè)單位，只要他們有一定的經(jīng)濟(jì)地位，就應(yīng)當(dāng)在政府埋單后向他們追償。無(wú)論責(zé)任人現(xiàn)在處于怎樣顯赫的地位也絕不姑息；否則，當(dāng)政府埋單面臨的是一本糊涂賬時(shí)，就會(huì)有更多的糊涂賬“加塞”，埋單后的糊涂賬將會(huì)更糊涂。

對(duì)于一次性埋單中的對(duì)價(jià)實(shí)行多種形式支付，著力構(gòu)建財(cái)政支持公益事業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。毫無(wú)疑問(wèn)，政府埋單包括一次性埋單和財(cái)政支持公益事業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制兩個(gè)方面，兩者都應(yīng)當(dāng)規(guī)范運(yùn)作，力爭(zhēng)在產(chǎn)生健康的造血功能和可持續(xù)發(fā)展中結(jié)合起來(lái)。一次性埋單，包括對(duì)退出事業(yè)單位序列的人員身份置換成本和歷史欠賬的清償，其對(duì)價(jià)不必一次性支付，可以在以后的資金運(yùn)作中分批沖減；也可以用多種形式支付，比如以國(guó)有股份轉(zhuǎn)讓的形式，讓其持有相應(yīng)的股權(quán)，并且限定一定的期限后變現(xiàn)，實(shí)際上成為一種期權(quán)。歷史欠賬的清償也可按有債轉(zhuǎn)股的形式進(jìn)行，比如轉(zhuǎn)制為企業(yè)的事業(yè)單位過(guò)去對(duì)銀行的負(fù)債，可以將其打包為改制后新實(shí)體的股權(quán)，共同關(guān)注新實(shí)體的運(yùn)作。

允許負(fù)責(zé)任的企業(yè)不以贏利為目的進(jìn)入公益服務(wù)領(lǐng)域，在彰顯社會(huì)責(zé)任中擴(kuò)大他們的市場(chǎng)影響力。在加大財(cái)政對(duì)公益事業(yè)發(fā)展支持力度的同時(shí)，落實(shí)和完善社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的鼓勵(lì)政策，形成多渠道籌措資金的機(jī)制十分必要。在公益服務(wù)中，政府理應(yīng)發(fā)揮“?；A(chǔ)”的主導(dǎo)作用，而社會(huì)力量的廣泛參與，也意味著可以提供更多層次、更為豐富、更廣領(lǐng)域的公益服務(wù)。理應(yīng)通過(guò)制度安排與政策導(dǎo)向使那些在改革中獲益較多的群體適當(dāng)承擔(dān)部分成本，為那些在改革中承受較大犧牲的群體解除后顧之憂。不過(guò)，在公益事業(yè)的發(fā)展中，不宜刻意招商引資，更不宜過(guò)多地交叉持股，否則反而容易形成新的逃稅漏稅避稅的通道。不論籌集資金的渠道如何多樣，改革后的事業(yè)單位都應(yīng)當(dāng)形成有效的治理機(jī)制，堅(jiān)持公益方向，絕不能讓既得利益群體乘機(jī)“抄底”，避免重新淪為他們的圈錢(qián)工具。