長豐縣土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整與維護

朱永明

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，是我國當前而且會長期存在的一個問題。以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)是改革開放初期優(yōu)先發(fā)展城市，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的必然回報。一切經(jīng)濟活動離不開土地這一基本物資生產(chǎn)資料，經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展很大程度上取決于土地利用的科學性。為解決經(jīng)濟發(fā)展中的一系列矛盾，就需要我們從宏觀上做出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排。土地利用總體規(guī)劃在這一問題上就有著“龍頭作用”，而土地利用結(jié)構(gòu)作為土地利用規(guī)劃的核心內(nèi)容，在縣域土地規(guī)劃中科學界定將對縣域經(jīng)濟發(fā)展起到長足的驅(qū)動作用。

1.土地利用結(jié)構(gòu)與縣域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系

縣域經(jīng)濟發(fā)展的特點。全國各縣域經(jīng)濟發(fā)展進度不同，發(fā)展程度也不相同，存在農(nóng)村性與城市性并存。既有第一產(chǎn)業(yè)的存在又有二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；地域性與層次性并存，既有生產(chǎn)、分配、交換、消費等環(huán)節(jié)構(gòu)成的再生產(chǎn)體系又有農(nóng)民自給自足與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收的雙重經(jīng)濟增長點。但無論從何種角度看，我國的縣域經(jīng)濟發(fā)展地位都是出于城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活的過度地帶，中國經(jīng)濟發(fā)展離不開縣域經(jīng)濟的發(fā)展。長豐縣力求將自己臨近于合肥的地域——雙鳳、雙墩、崗集、吳山四鎮(zhèn)納入“北城新區(qū)”的規(guī)劃建設(shè)中，來支持合肥構(gòu)建區(qū)域性大城市的戰(zhàn)略構(gòu)想，并希望以此拉動縣域經(jīng)濟發(fā)展。但長豐依然存在城鎮(zhèn)規(guī)模過小，城鎮(zhèn)間地域不平衡等縣域經(jīng)濟發(fā)展的普遍特點。因此在經(jīng)濟發(fā)展過程中，要因地制宜，統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展，避免“南重北輕”的失衡現(xiàn)象發(fā)生。

長豐縣隸屬于省會城市合肥，下轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個開發(fā)區(qū)，它作為合肥市作為其次一級的皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的經(jīng)濟環(huán)境中，充滿了機遇與挑戰(zhàn)。另外，其轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）發(fā)展在原有的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上，十分注重科技投入，以提高土地的產(chǎn)出率，工業(yè)相應(yīng)也有所發(fā)展。長豐縣的經(jīng)濟發(fā)展一方面要爭取合肥市的政策、資金、技術(shù)扶持，來帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，另一方面，也要盡力滿足合肥市的經(jīng)濟發(fā)展需求。

縣域經(jīng)濟發(fā)展中的存在問題。當前，我國縣域經(jīng)濟發(fā)展存在著諸多問題與挑戰(zhàn)。首先，我國縣域經(jīng)濟受行政體制約束過大。行政管理體制下，政府的指令性特征過于明顯，行政職能越位，使得經(jīng)濟組織行政化縣域經(jīng)濟發(fā)展難以維持自身發(fā)展特色，更加難以進行自主創(chuàng)新。其次我國縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。雖然二、三產(chǎn)業(yè)比重在穩(wěn)步提高，第一產(chǎn)業(yè)所占比重趨減，但這一比例的變化含有第一產(chǎn)業(yè)的惡性萎靡因素，第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值也是建立在環(huán)境破壞與資源過度損耗的基礎(chǔ)上。再次我國縣域經(jīng)濟發(fā)展融資困難，科技落后，人才短缺。最后我國縣域經(jīng)濟發(fā)展千篇一律，難以突出特色。不分好壞的照搬城市發(fā)展模式，眉毛胡子一把抓。發(fā)展工業(yè)，卻一直是處于承接狀態(tài)，發(fā)展農(nóng)業(yè)，卻一直是放任式發(fā)展，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)配，結(jié)果只會導(dǎo)致工業(yè)落后，農(nóng)業(yè)沒落。

縣域土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的驅(qū)動力分析?？h域經(jīng)濟的發(fā)展過程的問題，主要是來自于行政管理體制改革的束縛，自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理以及勞動力素質(zhì)的欠缺，這些問題的行為主體分別是政府、企業(yè)、居民。這三者也被專家學者認為是城市空間結(jié)構(gòu)的三大驅(qū)動力因素。政府為了發(fā)展城市經(jīng)濟需要拓展城市規(guī)模，需要土地搞建設(shè)；企業(yè)為了創(chuàng)造效益，需要土地搞生產(chǎn)；居民為了生活，需要土地居住。這三者的訴求關(guān)聯(lián)互動，成為土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要驅(qū)動力。

2.土地利用結(jié)構(gòu)維護與優(yōu)化的重要意義

根據(jù)系統(tǒng)論觀點，結(jié)構(gòu)決定功能。土地利用結(jié)構(gòu)決定土地利用功能，只有利用結(jié)構(gòu)合理，才能保持土地利用系統(tǒng)的良性循環(huán)，才能取得土地利用的最大效率，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高功能，從而可用較少的消耗或投入取得較高的效益。土地因其稀缺性與位置的固定性，在面臨各類驅(qū)動力時，就必須做出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以滿足生產(chǎn)生活的需求，因而要通過不斷優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供基礎(chǔ)。因為建立在土地承載功能之上的生產(chǎn)活動有著相對較長時間的不可變動性。這要求土地利用結(jié)構(gòu)的確定要有科學性與戰(zhàn)略性，才能顯現(xiàn)其驅(qū)動力。土地利用結(jié)構(gòu)對縣域經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性作用主要體現(xiàn)在如下幾個方面：首先，它能夠在國民經(jīng)濟各部門之間合理配置土地資源。其次，它能夠通過面積限制，提高土地利用效率。再次，它能夠形成土地利用框架，對城市的不良擴張起到很好的抵御作用。最后它能夠使土地利用層次分明，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展有方向的形成特色經(jīng)濟。

3.長豐縣土地利用現(xiàn)狀與外圍政策環(huán)境的調(diào)查分析

土地利用現(xiàn)狀分析。長豐縣憑借著優(yōu)越的自然條件成為農(nóng)業(yè)大仙，并依靠其優(yōu)勢明顯的區(qū)位條件，先后躋身全國商品糧基地縣，全國商品瘦肉型豬生產(chǎn)基地縣，全國油料生產(chǎn)百強縣，黃淮海平原農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)，全省棉花生產(chǎn)重點縣一級全國十大草莓生產(chǎn)基地縣。農(nóng)業(yè)初步形成畜牧水產(chǎn)、蔬菜、林果、優(yōu)質(zhì)糧油四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，是合肥人民生活的菜籃子基地[1]。

長豐縣土地總面積為1922平方公里。從2010年長豐縣的土地利用現(xiàn)狀來看，農(nóng)用地面積161347.09公頃，約占土地總面積的84%，建設(shè)用地面積27597.49公頃，約占土地總面積的14%，未利用地面積3279.41公頃，約占土地總面積的2%。此三大類土地變化依然呈現(xiàn)著農(nóng)用地與未利用地面積減少，建設(shè)用地面積增加趨勢。從“十二”小類土地面積變化情況來看，未利用地與農(nóng)用地中的基本農(nóng)田與園地減少的土地面積是建設(shè)用地面積增加的主用來源。

土地利用與外圍政策環(huán)境分析。首先，長豐縣區(qū)位優(yōu)勢明顯，自然條件更是得天獨厚。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大仙，不僅在作為農(nóng)業(yè)大省安徽的重要糧食生產(chǎn)基地，更是作為全國的農(nóng)作物產(chǎn)品基地，因此農(nóng)業(yè)地位不能動搖。在今后一段時間里，應(yīng)該繼續(xù)加強農(nóng)業(yè)用地的投入力度，力求通過土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整，發(fā)揮出結(jié)構(gòu)優(yōu)勢提高農(nóng)業(yè)用地的土地產(chǎn)出率，在面積比不增加的情況下，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值穩(wěn)步提升。長豐縣的交通便利，是合肥大城市經(jīng)濟圈的有力經(jīng)濟增長點，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不動搖的前提下，要加大工業(yè)、服務(wù)業(yè)的投入力度，努力做到三產(chǎn)并進。

其次，長豐縣作為合肥市的“北大門”和淮南市的“南大門”，必將成為皖中地區(qū)發(fā)展的新亮點，特別是長豐縣南部地區(qū)緊鄰合肥市廬陽區(qū)，是合肥實施“141”城市空間發(fā)展戰(zhàn)略即構(gòu)建合肥市“141”組團的重要組成部門，屆時長豐縣將能夠充分利用各級各類優(yōu)惠政策，積極穩(wěn)步推進體制改革與制度創(chuàng)新，積極對接長三角區(qū)域、參與泛長三角區(qū)域發(fā)展分工，主動承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等。

“分區(qū)+指標+政策”的模式確定土地利用結(jié)構(gòu)。長豐縣土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整既要緊緊圍繞合肥市的土地利用總體規(guī)劃，確保土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整不超粗約束性指標，另一方面要切合實際的給所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達具體指標。指標分解應(yīng)根據(jù)不同土地類型有所區(qū)別，對臨近城市邊緣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要適當多給予建設(shè)用地指標，對離城市邊緣較遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多給予農(nóng)業(yè)用地指標，同時要因地制宜的進行調(diào)整，譬如城市郊區(qū)的肥沃土地就不能輕易流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，可以考慮進行農(nóng)業(yè)用地內(nèi)部微調(diào)，搞生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)。

4.土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的因素及不穩(wěn)定性因素分析

土地自然狀況的因素。雖然對于一個縣域來說，自然條件差異不會很大。但現(xiàn)今土地供給稀缺，建設(shè)用地需求量大，只有通過土地利用的節(jié)約集約度來獲得土地供給。土地的集約利用就對土地的自然條件要求提出更高的要求。要想通過土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整達到不增加耕地面積而提高土地產(chǎn)出率的效果，就必須要考慮到自然因素。不能因為占了一定面積的耕地，就在另一處簡單的開辟出一塊同等面積的耕地或者同等產(chǎn)量的耕地作為補充，這是一種得不償失的做法，必須轉(zhuǎn)變“單純追求數(shù)量”的思路，換以數(shù)量與質(zhì)量雙保的發(fā)展思路。

社會經(jīng)濟狀況的制約。長豐縣縣域經(jīng)濟雖有“麻雀雖小五臟俱全”的特征，但同樣也具有“發(fā)育不良”的隱患。縣域經(jīng)濟發(fā)展缺乏宏觀規(guī)劃，總是依靠于城市經(jīng)濟，而忽視自身存在的潛力。早早劃定的工業(yè)園區(qū)，因招商引資不利，而荒廢在高高的院墻內(nèi)，不正規(guī)的企業(yè)、小作坊或者是農(nóng)村住宅，又嘗嘗輕而易舉的就占用耕地搞建設(shè)。這種沒有秩序的發(fā)展，勢必會造成土地利用結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定，甚至遭到破壞。

行政體系的制約。長豐縣的經(jīng)濟發(fā)展雖然極大程度上得益于城市的帶動，中央政府對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展一直本著“多予、少

取、放活”的指導(dǎo)思想，支持縣域經(jīng)濟發(fā)展。但也會因為行政管理體制的制約，常常因為市里一個文件、一個政策的變動而波及縣域經(jīng)濟發(fā)展。市里的土地利用指標更是有其強制的“下達權(quán)”，而縣級行政部門束縛于行政權(quán)力，只有將原有的土地利用結(jié)構(gòu)重新打破，嚴重破壞了原有的土地利用結(jié)構(gòu)。

5.長豐縣土地利用結(jié)構(gòu)的維護

要充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的龍頭作用。土地利用規(guī)劃由各級人民政府組織編制，其目的在于農(nóng)用地保護、引導(dǎo)建設(shè)用地有序擴張、保護和協(xié)調(diào)土地環(huán)境，保證人地關(guān)系和諧，部門用地井然有序，最終有效的促進經(jīng)濟發(fā)展。新一輪的全國土地利用總體規(guī)劃綱要已經(jīng)受國務(wù)院批準，國土資源部發(fā)出通知明確，從2012年4月1日起，土地管理各項相關(guān)工作以經(jīng)批準的新一輪土地利用總體規(guī)劃和數(shù)據(jù)為依據(jù)，并就綱要的法律性做出強調(diào)，“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，具有法定效力，任何單位和個人不得違反。”這就進一步從法律層面鞏固了規(guī)劃的龍頭作用。從而有效避免了行政管理體制對經(jīng)濟發(fā)展的束縛。促進縣域經(jīng)濟發(fā)展能夠在規(guī)劃期內(nèi)，建立起有效的土地利用結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟有序發(fā)展。

在科學的土地利用結(jié)構(gòu)中尋求自身維護。土地利用結(jié)構(gòu)一旦形成，就有其固定的框架。正如現(xiàn)在的高樓大廈，首先必須設(shè)計好框架，然后才能添磚加瓦，才能固若金湯。保護耕地向來是國家基本國策，加之長豐縣外來人口的逐年增加，立足于保障自身的糧食供給并考慮到合肥甚至其他地區(qū)的糧食供給，就必須要有一個“保底”的耕地比例。另外長豐縣雖然離合肥市較近，但城市規(guī)模的擴張不會是蔓延式的滿鋪滿蓋看，而是局限于城市邊緣的浸潤式擴張和有所側(cè)重的擴張，因此長豐縣要對自身做準確的長遠的定位，立足于第一產(chǎn)業(yè)的外延拓展與自主創(chuàng)新，為將第三產(chǎn)業(yè)作為未來經(jīng)濟增長點打下堅實的基礎(chǔ)。縣域土地同樣稀缺，一旦耕地比例、交通用地比例和飲食住所用地比例確定，就能夠形成自身的土地利用結(jié)構(gòu)框架，從而維護自身發(fā)展。

建立“天羅地網(wǎng)”的監(jiān)督體系。科技在土地利用中的體系尤為明顯。為了保障土地利用結(jié)構(gòu)不被破壞和隨意變更，就要在科技利用到土地利用的監(jiān)督體系中。運用“3S”技術(shù)，遙感于天空，定位于地上，匯集信息于土地數(shù)據(jù)庫，對土地利用結(jié)構(gòu)中的“風吹草動”做到有的放矢的現(xiàn)場勘查，能夠很好節(jié)省人力物力，又能充分維護土地利用結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，更好的推動經(jīng)濟社會可持續(xù)的科學發(fā)展。

[1]長豐縣國土資源局.安徽省長豐縣土地利用總體規(guī)劃大綱說明（2006-2020年）

[2]熊鷹.區(qū)域城鎮(zhèn)化進程中的土地利用問題研究-以長沙縣為例.2007,27（2）:140～142

[3]萬王茂，韓桐魁.土地利用規(guī)劃學.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2002,73～111