官員“空降”變遷與困境

笪素林

“空降”干部是中共由來已久的重要傳統(tǒng)，是中共進行革命和治理國家的有效策略。這一傳統(tǒng)的形成與中共早期的組織性質(zhì)和革命路徑有關(guān)，與中共建政以后的目標追求和治理方式有關(guān)，只有置于特定的歷史進程及相應(yīng)的社會背景、制度體系之中，我們才能把握此項策略的生成邏輯與運作機理。中國共產(chǎn)黨自誕生之日起，便肩負著重建公共秩序、實現(xiàn)民族復(fù)興的歷史使命。使命政治是中共一以貫之的核心價值和行動邏輯，“空降”干部則是中共使命政治的承載主體。

革命邏輯與“空降”干部

“空降”干部是中共進行革命動員、組織軍事斗爭的基礎(chǔ)力量和倚重對象，這是由建政之前中共的組織特性、革命路徑、生存環(huán)境等因素共同決定的。

中共自稱工人階級先鋒隊，信仰馬克思主義，這種組織定位與目標追求在建黨之初的中國社會是缺乏民眾基礎(chǔ)的。對于尚處傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會、農(nóng)民占有人口總數(shù)九成以上的當時中國來說，作為工人階級先鋒隊的共產(chǎn)黨更像是附著于農(nóng)民中國的異體生物。而馬克思主義孕生于現(xiàn)代工業(yè)文明和自由市場體制，本質(zhì)上是為救治陷于工業(yè)化和市場化病癥的西方病體而開出的“靈丹妙藥”。這一傳自西方世界而非中國社會內(nèi)生的信仰體系和制度設(shè)計，一時之間很難為中國民眾所理解和接受。中國共產(chǎn)黨的發(fā)展壯大和馬克思主義的傳播日隆，靠的即是先知先覺的革命精英“空降”四方、“布道傳教”。

中共革命是從底層鄉(xiāng)村的星星之火變成整個中國的燎原之勢的，這種自下而上、由點及面、梯度推進的路徑選擇，是“空降”精英進行動員，而非“地產(chǎn)”鄉(xiāng)民自覺行動的結(jié)果。生于閉塞鄉(xiāng)村的底層農(nóng)民，大多足不出戶，缺乏現(xiàn)代權(quán)利意識和科技知識，他們彼此隔絕，孤立無援，難以自主形成有效的集體行動，鄉(xiāng)村革命非由外來革命精英深入動員和有效組織不能廣泛興起。

中共生存環(huán)境之險惡、革命條件之艱辛非常人所能想象，革命事業(yè)的推進有賴于大批忠誠可靠、意志剛強、才干超群的政治干部和軍事干部，這些革命精英非由“空降”而無從獲得。因為，在當時條件下，只有中共中央及相當層次的高層才能對黨的干部進行必要的意識形態(tài)和其他知識的培訓(xùn)，經(jīng)過軍事征戰(zhàn)歷練和政治斗爭考驗的革命精英也都集中在井岡山、延安這樣的革命圣地。

趕超戰(zhàn)略與“空降”干部

新中國成立以后，為了能夠在險惡的國際生存環(huán)境下和極低的歷史起點上，迅速推動由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家向現(xiàn)代工業(yè)國家的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)民族復(fù)興和人民幸福，維護來之不易的國家政權(quán)，中共開始推行趕超戰(zhàn)略，進而建立起了全能政府。

不論是超越歷史發(fā)展階段、缺乏民間經(jīng)驗支持的激進政策的強力推行，還是強調(diào)政治集權(quán)、壟斷社會資源的全能政府的有效運作，富有執(zhí)行力的干部隊伍是其根本基礎(chǔ)，誠如毛澤東所言“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。

中共地方政權(quán)是隨著軍事勝利的逐步取得而漸次建立起來的，最初的地方黨政干部多由軍隊干部就地轉(zhuǎn)化而來，部分為上級下派的政治干部（包括返鄉(xiāng)原籍干部），他們都是屬于“空降”干部，真正土生土長的“地產(chǎn)”干部較為罕見。由于區(qū)域發(fā)展的相對均衡和政治待遇的大體平等，加之政治信念堅定、組織紀律嚴明，這些“空降”革命干部，大多落地生根，在新中國成立以后的前30多年里，一直都是地方黨政干部中的基本骨干和領(lǐng)導(dǎo)力量。

長期的革命經(jīng)歷和軍事生活鑄就了這些革命干部對于黨的領(lǐng)袖和上級首長近乎無限的忠誠與絕對的服從；同一地方的黨政干部大多來自同一脈系，比如，上海干部和江蘇干部大多來自“華野系列”，東北干部多為“東野系列”，同源同宗的認同感和親近感增強了地方黨政組織的凝聚力，共同戰(zhàn)斗和長期共事形成的戰(zhàn)友情感和工作默契提高了干部團隊的協(xié)作性。地方干部隊伍的這些特性使得領(lǐng)袖的意志、中央的政策和上級的決定能夠得到較為徹底的貫徹，激進的趕超戰(zhàn)略能夠長期推行也與此不無關(guān)系。

均質(zhì)化、執(zhí)行力和協(xié)作性保證了地方干部隊伍的穩(wěn)定性，除了正常的職務(wù)晉升和非常態(tài)的權(quán)謀運作，40年間，區(qū)域之間、上下之間的干部交流并不多見。

干部隊伍的這些特質(zhì)與這一時期的趕超戰(zhàn)略和全能體制高度契合，造就了中國政治發(fā)展和國家建設(shè)的跌宕起伏、千回百轉(zhuǎn)。

轉(zhuǎn)型發(fā)展與“空降”干部

激進的趕超戰(zhàn)略和全能主義治理模式并未實現(xiàn)中共期望的民族復(fù)興和人民幸福，反而使整個國家陷入了深深危機。危機之下，使命政治被賦予了轉(zhuǎn)型發(fā)展的新內(nèi)涵。

1980年代，隨著革命時代的漸行漸遠和改革開放的逐步推進，國家治理模式開始轉(zhuǎn)變，中國共產(chǎn)黨也由“革命黨”向“執(zhí)政黨”轉(zhuǎn)型，黨政干部開始了世代更替，經(jīng)歷了戰(zhàn)爭磨礪的革命干部和崛起于文革時期的政治干部逐步淡出政壇，受過現(xiàn)代高等教育的青年技術(shù)干部開始涌現(xiàn)于各級黨政部門。

時代的變遷和世代的更替使得干部隊伍遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)：

權(quán)威弱化。新一代的技術(shù)干部，一方面缺乏革命干部的超凡魅力和豐富人脈，另一方面也欠缺健全法制所賦予的制度權(quán)威和選舉政治所集聚的民意基礎(chǔ)。權(quán)威不足是對新生代干部施政能力的極大制約。

公權(quán)腐敗。放權(quán)讓利的改革放大了公權(quán)逐利的動力和空間，在自上而下的政治控制弱化之后，自下而上的公民控制和常態(tài)化的法律控制未能及時強化，公權(quán)濫用和行政不公越發(fā)嚴重，公共權(quán)力成了某些利益集團和官員家族謀取私利的工具。

競爭壓力。對外開放的不斷擴大和區(qū)域發(fā)展失衡的加劇使得地方政府遭遇了前所未有的國際競爭和地方競爭的壓力，在發(fā)展取向的政績考核機制之下，這種競爭壓力轉(zhuǎn)化成了地方官員急功近利的短期行為，浪費了資源，惡化了環(huán)境，也敗壞了政府名聲。

缺乏基層經(jīng)驗和層級歷練。由此大量統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中央機關(guān)廳局級領(lǐng)導(dǎo)干部中，高校畢業(yè)后就一直在中央機關(guān)工作的比例高達44.6%，具有縣、鄉(xiāng)基層領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)歷的僅占12.5%?！霸紫啾仄鹩谥菘ぃ蛯⒈匕l(fā)于卒伍?！比狈鶎雍蛯蛹壍捏w驗和歷練，限制了年輕干部的施政能力和晉升空間，在公眾參與不足的現(xiàn)實國情下，也會導(dǎo)致中央和地方出臺的諸多政策偏離實際甚至背離國情。

面對這些挑戰(zhàn)，中國共產(chǎn)黨在干部人事制度建設(shè)方面作出了積極回應(yīng)。1990年以來，特別是最近十年，有關(guān)黨政部門密集出臺了多種制度規(guī)定，形成了一套較為完備的制度體系。

干部空降呈現(xiàn)出來的新趨勢

在此背景之下，干部空降也呈現(xiàn)出了新的特點：

法制化和規(guī)范化。1990年年7月和2006年6月，中共中央分別頒布《關(guān)于實行黨與國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的決定》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》，其他法律、法規(guī)、規(guī)劃、決定也都有涉及干部交流的具體規(guī)定，由此形成了制度化、程序化、科學化的黨政干部交流制度。

規(guī)?；统B(tài)化。京官空降從原先主要限于省級主要領(lǐng)導(dǎo)擴大到了省、地級其他重要崗位甚至縣、鄉(xiāng)級一般崗位；從藏、疆、深等特殊地區(qū)擴大到了一般地區(qū)。隨著任期制和制度化的推行，京官“空降”也從偶爾為之變?yōu)槌B(tài)進行。這種規(guī)模化和常態(tài)化的趨勢在地方體現(xiàn)得更為明顯。干部空降的規(guī)模化和常態(tài)化是與黨政領(lǐng)導(dǎo)的年輕化和任期制相一致的，在一定程度上能夠起到“組閣作用”，可以盡快確立領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，形成高效工作團隊。

雙向化和專業(yè)化。中組部在2010年下半年啟動的中央和地方基層官員任職交流中實行了“出一進一”原則，66名分別來自54個中央和國家機關(guān)部委的司局級干部被調(diào)派到各地任職，相應(yīng)的，接收交流干部的省區(qū)市選派66名廳級干部至中央部委任職。雙向交流更加有利于政權(quán)體系的上下貫通，可以形成對基層干部更為有效的激勵。在此次交流任用中，“專業(yè)對口”也體現(xiàn)得頗為明顯。如原人民日報文藝部主任郭運德，此次任天津市文化廣播影視局局長；原公安部刑事偵查局局長杜航偉，任西安市委常委、西安市公安局長；原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局安全監(jiān)督管理四司司長楊富，任廣東省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局局長等等。

重視基層。近年來，胡錦濤、習近平等一再強調(diào)，要堅持和完善從基層一線選拔干部制度，促進形成重視基層的用人導(dǎo)向。2009年12月，中共中央辦公廳發(fā)布《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》提出，到2015年，中央機關(guān)和省級機關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員中，具有基層領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)歷的，應(yīng)達到一半以上；中央機關(guān)司局級領(lǐng)導(dǎo)干部和省級機關(guān)處級領(lǐng)導(dǎo)干部中，具有兩年以上基層工作經(jīng)歷的，應(yīng)達到2/3以上。

政治考量。政治因素、國家戰(zhàn)略一直都是干部空降的重要考量。藏、疆這些特殊地區(qū)自不必說，為了推動國家制定“振興東北”和“中部崛起”的戰(zhàn)略部署，中組部分別于2005年和2009年，選派94名中央單位和沿海省市干部“空降”東北，選調(diào)25名中央財經(jīng)部門、金融系統(tǒng)官員“空降”湖北、重慶。干部空降能夠帶來資源集聚，推動特殊地區(qū)的跨越發(fā)展，進而改善國家治理，實現(xiàn)政治穩(wěn)定。

“空降”干部的現(xiàn)實困境

空降干部制度的諸多成效并不能成為掩蓋其問題的借口。

首先，在高度政治集權(quán)和地區(qū)發(fā)展嚴重失衡的情況下，身處不同地區(qū)，官員個人及其家庭成員在物質(zhì)生活和職業(yè)發(fā)展諸多方面差別巨大，現(xiàn)今的“空降”干部再無可能如原先的革命干部那樣可以普遍落地生根，“掛職”、“任職”的形式之分不能根本改變“短期空降”的實質(zhì)。為了鼓勵干部下放，有關(guān)部門往往出臺特殊政策，提高“空降”干部的物質(zhì)待遇、政治待遇，這不僅大大提高了制度實施的經(jīng)濟成本，而且剝奪了那些優(yōu)秀非空降干部的發(fā)展機會，造成個人和組織的雙重損失。

其次，“上級任命”、“短期任職”和“年輕干部”三重因素疊加，使得有些“空降”干部追求急功近利的短期行為和有百害而無一益的形象工程，不惜以犧牲地方長期利益為代價滿足自身的晉升期望。由于對當?shù)仫L土人情缺乏了解，有些“空降”干部的決策和行為常常不符合當?shù)氐陌l(fā)展實際和民眾的倫理要求。這些狀況不僅造成當?shù)刭Y源和環(huán)境的巨大損失，喪失經(jīng)濟發(fā)展的機遇，而且加劇了社會對政府的不信任，降低了民眾對政黨的認同感。

第三，干部空降導(dǎo)致的政策傾斜和資源注入也會帶來新的地區(qū)發(fā)展的失衡，產(chǎn)生新的區(qū)域發(fā)展不公。中國需要扶持和幫助的地區(qū)眾多，在缺乏充分公眾參與和平等協(xié)商機制的情況下，對某一地區(qū)的重視，有可能導(dǎo)致對其他地區(qū)的歧視；對某一地區(qū)的特別關(guān)照，很有可能剝奪了同樣需要幫助的其他地區(qū)的發(fā)展機會和必要照顧。

空降干部制度的改革是中共在新的歷史條件下尋求良善治理、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的積極努力，其所遭遇的問題反映了國家轉(zhuǎn)型發(fā)展的兩難困境。

（作者為南京大學政府管理學院副教授）

責編/王慧張曉美編/李祥峰