建立社會保險基金省級統(tǒng)籌管理的思考

常迎迎

一、當(dāng)前社會保險基金管理存在的主要問題

1.社會保險體系完整性與基金管理分散性間的矛盾。

由于各地對基金缺乏統(tǒng)一有效的管理，首先各基金統(tǒng)籌級次不高，目前仍以縣為主體，自我平衡運行，其次各項基金分處不同行政部門管理，除財政部門負(fù)責(zé)基金預(yù)算執(zhí)行外，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險由衛(wèi)生部門管理，其余保險在人保部門內(nèi)又分為社保局、醫(yī)保局、農(nóng)保局、就業(yè)局等分別管理。地區(qū)界限和多部門分割，造成各自為政，影響社會保險整體規(guī)劃、協(xié)調(diào)，分散管理也難以相互調(diào)劑和抵御風(fēng)險，無法發(fā)揮基金規(guī)模效益和整體功能，機構(gòu)重疊還造成行政管理成本高、信息溝通效率低等弊端，重復(fù)參保和選擇性參保問題無法根治。

2.社會保險機制日趨社會化與基金管理高度行政化間的矛盾。

近年來我國社會保險向社會化轉(zhuǎn)變的步伐越來越快，理論上已基本覆蓋全社會需要保障的人，是一種全民的社會事業(yè)，因此只有在政府的組織、協(xié)調(diào)、宏觀控制下，依靠全社會共同努力才能辦好基金管理。但同時，目前基金管理體制仍維持單一的行政化管理體制，主要表現(xiàn)在社會保險對象還存在按企業(yè)所有制與行業(yè)性質(zhì)、按城鄉(xiāng)居民戶籍性質(zhì)進行人為分割。社會保險管理名為政事分離，但主管社會保險的行政部門既負(fù)責(zé)制定政策和規(guī)章制度，又負(fù)責(zé)實施、操作、經(jīng)辦，權(quán)力高度集中。單一行政化管理還表現(xiàn)在保險對象只能被動地執(zhí)行和接受，沒有便捷有效的渠道反映自身需求，了解基金管理狀況。

3.基金規(guī)模日益擴大與基金管理手段落后間的矛盾。

目前基金管理手段仍比較落后，如基金預(yù)算編制較粗略，預(yù)算編制和執(zhí)行存在“兩張皮”的問題；基金收入的征收仍依靠企業(yè)自行繳納，缺乏必要的征管手段；基金的使用“重?fù)芨遁p管理”現(xiàn)象仍較突出，重復(fù)領(lǐng)取保險金和騙保問題時有發(fā)生；基金結(jié)存效益低下，不能集中統(tǒng)一管理以及進行有效的投資組合，只能簡單存入地方商業(yè)銀行，社?；鹗找媛实陀谕浡?，呈現(xiàn)“隱形縮水”；基金監(jiān)督不到位，缺少對社會保險基金運營各個環(huán)節(jié)以及結(jié)余資金保值增值的有力的監(jiān)督，以維護資金運營的安全及規(guī)范。此外雖然主要的社?；鹨牙眯畔⑾到y(tǒng)進行管理，但信息系統(tǒng)建設(shè)仍是低水平的，信息系統(tǒng)建設(shè)缺少前瞻性和統(tǒng)一規(guī)劃，信息數(shù)據(jù)冗余，缺乏對數(shù)據(jù)綜合利用。

二、建立省級統(tǒng)籌的社會保險基金管理體制的必要性和可能性

1.建立省級統(tǒng)籌的社會保險基金管理體制是法律賦予的責(zé)任。

社會保險法已明確規(guī)定國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府要建立健全社會保險基金監(jiān)督管理制度，保障社會保險基金安全、有效運行，即已包含了省級政府對所屬地的社會保險基金負(fù)有兜底責(zé)任的含義。因此在中央統(tǒng)一法律和政策規(guī)范下，在尚未建立全國社會保險基金統(tǒng)籌的情況下，省級政府負(fù)有整合社會保險管理機構(gòu)職責(zé)，按“全面服務(wù)、高效運行、節(jié)約運營”的原則，依據(jù)本省當(dāng)前社會保險具體情況和發(fā)展趨勢，將全省各項社會保險基金統(tǒng)籌管理起來。

建立省級統(tǒng)一的社會保險基金管理體制，還有利于依據(jù)“分稅制”的基本要求，將社會保障事權(quán)在地方政府間進行科學(xué)劃分和合理負(fù)擔(dān)，將各級政府社會保障事權(quán)界定和安排明晰化、具體化和具有可操作性，平衡省級及省以下各級政府職責(zé)，調(diào)動各級政府積極性，防止地方財政過度依賴上級財政，處于“半缺位”或“缺位”的不正常狀況。

2.省級財政已具有建立省級統(tǒng)一的社會保險基金管理體制的能力和需要。

我國經(jīng)濟已保持較長時間快速增長，現(xiàn)行“分稅制”財政體制保證了省級財政具有較強的財政實力，省及省以上財政補助是社會保險基金來源的重要組成部分，而隨著“直管縣”財政管理模式運行，依托對社?；痤A(yù)算編制和執(zhí)行情況的有效管理，以及國庫集中支付等先進財政支付手段，省級財政已能較好解決跨行政層級和大區(qū)域范圍的基金收入集中和支付需求。

建立省級統(tǒng)一的社會保險基金管理體制還能有效提高社會保險基金運營效益，提高社會保險基金結(jié)余保值增值能力，是政府在建立和維持社會保險制度、提供社會保險產(chǎn)品方面追求運行投入成本最小化及預(yù)期收益最大化的需要，可以有效平衡宏觀調(diào)控方面與具體實際個體需求之間矛盾。

3.社會保障體系日益完備和社會老齡化的到來迫切需要建立省級統(tǒng)籌的社會保險基金管理體制。

社會保險基金征繳、使用和結(jié)存管理差異化、專業(yè)化管理需求日益顯現(xiàn)，而預(yù)計到“十二五”期末，我國老齡化率達將到15％左右，人口老齡化來勢迅猛，都對加快形成社會保險可持續(xù)發(fā)展的長效機制提出了新的更高要求。如何使社會保險管理機構(gòu)專注于搞好社會化管理方面，如何提高基金征繳率和基金結(jié)存收益，如何制定籌資能力和支付管理的長期規(guī)劃成為更加迫切的任務(wù)。

建立省級統(tǒng)一的社會保險基金管理體制，可以更好地調(diào)配行政資源，可以在很大程度上避免地方性不公平現(xiàn)象的發(fā)生，可以更好地揭示以及保障社會保險需求的財務(wù)測算和籌集資金的規(guī)劃，通過集中管理可以消除部分地方因基金赤字而產(chǎn)生的危機。

三、建立省級統(tǒng)一的社會保險基金管理體制的設(shè)想

1.由省政府牽頭，市縣政府參與，包括人力資源和社會保障、衛(wèi)生、民政、財政、銀行、計劃與經(jīng)濟、保險公司、工會、婦聯(lián)、審計等部門共同參加，設(shè)立省級社會保險決策協(xié)調(diào)機構(gòu)。

省級社會保險決策協(xié)調(diào)機構(gòu)通過調(diào)研、材料分析和定期會議討論交流等方式，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與社會保險有關(guān)工作，研究和制定全省社會保險的重大政策，審議全省社會保險基金規(guī)劃，批準(zhǔn)保險基金保值增值戰(zhàn)略。決策協(xié)調(diào)機構(gòu)還有一項重要職責(zé)是配合省級人大部門推動社會保險法制化進程，監(jiān)督有關(guān)法規(guī)執(zhí)行情況。

2.明確各級社保部門職責(zé)分工，推動社會保險管理的信息化、社會化。

省級社保部門除指導(dǎo)全省社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育保險業(yè)務(wù)管理工作，制定相關(guān)制度和操作規(guī)程外，要迅速地完善以社會保障卡為基礎(chǔ)的社會保險信息管理系統(tǒng)，改變目前以險種設(shè)計信息管理系統(tǒng)的理念，建立以受保人為中心，以社會保障卡為基礎(chǔ)的大社會保險信息管理系統(tǒng)。信息管理系統(tǒng)可以反映出受保人參加的所有社會保險的基本信息，以及個人社會保險基金收入使用情況，同時還涵蓋保費征繳管理信息和保險待遇管理信息等子系統(tǒng)，推動社會保險各項業(yè)務(wù)的扁平化管理。省級社保部門要負(fù)責(zé)社會保險信息管理系統(tǒng)的規(guī)劃、開發(fā)，以及數(shù)據(jù)的集中維護管理和安全，還要建立與其他相關(guān)部門信息共享機制。

具體經(jīng)辦業(yè)務(wù)的基層社保部門應(yīng)予充實經(jīng)辦能力，基層社保部門主要工作除進行社會保險登記審核、社會保險繳費申報征繳，以及辦理社會保險關(guān)系建立變更和支付保險待遇審核等管理和操作外，還要整合社會保險經(jīng)辦資源，推動社會保險社會化管理服務(wù)體系的健全，擴大保險監(jiān)控對象的范圍，此外對社會保險基本信息的核實、整理、及時錄入也是基層社會保險管理部門重要職責(zé)，并應(yīng)對數(shù)據(jù)的真實性、完整性負(fù)責(zé)。

3.建立省級集中統(tǒng)一管理的社會保險資金管理平臺，節(jié)約資金使用成本，提高資金收入效益。

首先省級政府授權(quán)地稅部門負(fù)責(zé)征收由用人單位和職工共同繳納的各項社會保險基金。利用稅務(wù)部門熟悉了解企業(yè)的特長，由地稅部門負(fù)責(zé)征收，既可以減少企業(yè)通過少報繳費基數(shù)和進行選擇性參保逃避保費征繳的機會，又可以減輕社保部門征收負(fù)擔(dān)，也可以減少企業(yè)在政府部門間往來的時間和成本，提高征收效率。由地稅部門征收的保費收入還可以利用現(xiàn)有的“稅庫銀”資金結(jié)算系統(tǒng)，直接將保費收入繳入省級金庫，減少保費收入滯留現(xiàn)象。

其次省級財政部門要樹立全省“一盤棋”思想，制定完善企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金等保險基金的省級統(tǒng)籌預(yù)算管理辦法，加強對所屬預(yù)算單位和本系統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行工作的督促和指導(dǎo)，對市縣財政配套補助資金由資金下?lián)茏優(yōu)榻Y(jié)算上解，并通過預(yù)算、國庫管理以及社會保險部門財務(wù)管理信息平臺，加強對社會保險資金預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控。在方便受保人前提下，省級財政部門積極探索利用國庫集中支付系統(tǒng)進行保險待遇支出，減少基金在支出過渡戶結(jié)余的現(xiàn)象。

最后在社會保險基金省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，加強對社會保險基金滾存結(jié)余保值增值管理。由省財政和社保部門對社會保險基金未來使用情況做出較為準(zhǔn)確的預(yù)測，在符合國家規(guī)定基礎(chǔ)上，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，對暫時閑置資金進行積極管理，如可爭取國務(wù)院支持，將社?；饾L存結(jié)余委托全國社保基金理事會投資運營，或者購買國債、金融債券，或者委托專業(yè)金融機構(gòu)參加銀行間資金市場交易等。

4.完善監(jiān)督考核機制，促進社會保險基金運行公開、公正。

監(jiān)察、審計部門行使對社會保險基金各項政策、法規(guī)的執(zhí)行情況，以及社會保險基金收支、運營和管理的監(jiān)督權(quán)，其中對省級社會保險管理部門重點審計社會保險政策制定與執(zhí)行的有效性，對地稅部門重點審計社會保險基金征收的準(zhǔn)確性，對社會保險基金預(yù)算執(zhí)行重點審計真實性，對信息系統(tǒng)運轉(zhuǎn)重點審計安全性和適用性，對基層社會保險部門則重點審計業(yè)務(wù)經(jīng)辦的真實性、及時性、合規(guī)性，檢查推動社會保險服務(wù)社會化工作效果情況。

監(jiān)察、審計部門應(yīng)將審計情況詳細(xì)、及時交政府、人大審議，向社會公布，增加社會保險基金運行透明度，接受公眾的監(jiān)督，促進社會保險基金管理部門不斷改進工作，對挪用、濫用、擠占、浪費社會保險基金等不良現(xiàn)象，要予以曝光和追究。

（作者單位：江西省審計廳）