我國傳統(tǒng)環(huán)保管理體制面臨的挑戰(zhàn)

胡仙芝 喻云 何深思

隨著經(jīng)濟全球化和人類活動的一體化的發(fā)展，傳統(tǒng)的以地理邊界為依據(jù)的行政管理模式正在越來越受到挑戰(zhàn)，尤其是對于環(huán)境保護和資源管理來說，更是需要我們認真正視發(fā)展中存在的各種問題和客觀趨勢，探討新時代下的環(huán)境保護及資源管理難題的解決途徑。

事實上，以主權國家為基本管理單位的現(xiàn)代國家行政管理體系，是建立在領土邊界的基礎上的。其環(huán)境保護體制，包括水資源管理在內(nèi)，其管理權的配置都是以地區(qū)分割為特征。然而，在復雜的氣候、地理以及人文等復雜因素的作用下，這種以地理邊界為基礎的管理體制必然面臨著多方面的挑戰(zhàn)。就以水資源管理為例，傳統(tǒng)管理體制面對的挑戰(zhàn)主要有：

一是水資源需求與供給的時間和空間矛盾。水資源作為一種自然資源，它嚴格受制于一個國家和地區(qū)的地理和氣候等自然因素；而水資源的社會屬性要求它必須持續(xù)、穩(wěn)定地滿足人類生活、生產(chǎn)以及環(huán)境方面的要求。能量守恒定律告訴我們，水資源的水量分布在宏觀上、從總量上看相對比較穩(wěn)定，但對于微觀的具體層面來說，水資源的供給卻與需求之間存在著不同步和脫節(jié)現(xiàn)象。尤其是目前人類活動使地球氣候發(fā)生異常，地球的自然、社會風險急劇增加，傳統(tǒng)的機械、靜態(tài)的水資源管理模式越來越受到風險社會的威脅。例如，在中國這個古老的國家，雖然有歷史悠久的水資源管理歷史經(jīng)驗，但這些年來區(qū)域性的、季節(jié)性的“水患”越來越多，越來越集中，如西北地區(qū)的長期干旱缺水，夏季的大面積水災越來越頻繁、越來越嚴重的農(nóng)業(yè)歉收等，目前有些城市和地區(qū)甚至影響到人們的生產(chǎn)和生活，都說明了這個挑戰(zhàn)已經(jīng)迫在眉睫，需要我們重新審視傳統(tǒng)的管理模式和應對機制措施。

二是行政區(qū)劃邊界與水資源流域邊界的交叉矛盾。水資源作為流動循環(huán)的自然資源，它的運作有著自己的客觀規(guī)律和途徑，需要從更大的系統(tǒng)來整體審視。而以國土邊界為特征的主權國家和以行政區(qū)劃作為權力分配單位的行政管理體制，卻是嚴格受到管轄權邊界的制約的。因此，水資源的整體流動特性就不可避免地遭遇到管轄權分割的難題，使一些行政機關的水資源管理無法對水的運動做全程的跟蹤和全流域的管理，這樣就無法杜絕管理失效。如一些地方性的水利工程，卻對其他的地方造成影響；有些水利項目在某個地方是“水利”，對于下游地區(qū)卻形成“水患”等，這在根源上說都是與管理邊界與自然邊際不相符的一種客觀必然結果。

三是水資源活動的環(huán)境屬性使單純的水資源管理成為不可能。水資源系統(tǒng)實際上是一個由土壤、生物(森林)、大氣和水組成的“水文統(tǒng)一體”。水通過其循環(huán)過程連接著氣候系統(tǒng)和生物地球化學循環(huán)，是全球各種過程得以實現(xiàn)的基本條件，大氣中的水是全球水循環(huán)中的一個重要環(huán)節(jié);森林對涵養(yǎng)水源、防止洪澇是具有調(diào)節(jié)作用的;而土地永遠是水在地球上的附著載體，水的系列問題也會導致土地的退化，如發(fā)生水澆地鹽堿化、土壤肥力下降、水蝕、土壤酸化、濕地與河岸帶退化等。傳統(tǒng)的水資源管理一般局限于對地表水和地下水的管理，但這種以開發(fā)、利用為主的水資源管理模式在環(huán)境系統(tǒng)的視野中是有局限的。正如現(xiàn)實中顯示的，離開物理環(huán)境去管理水，是不可能管理好水的；而水資源的不當管理，會危害到社會人類。如某些地區(qū)沒有進行污水治理，利用污水進行農(nóng)業(yè)灌溉，結果就會導致一些食品重金屬超標問題。據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計，中國約有140萬公頃的污水灌溉區(qū)，其中遭受重金屬污染的土地占64.8%。這類現(xiàn)象嚴重影響食品安全。2000年對10個省會城市進行調(diào)查，就有7個城市郊區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標率在30%以上（蘇德純，2010）。這些現(xiàn)象充分表明，人與自然之間是相互適應、相互影響、相互制約的關系，人們在利用和享受水資源的同時，卻在環(huán)境保護方面對水資源承受了一些負面的影響，人類活動與水資源之間的平衡關系越來越趨于緊張。從環(huán)境權的角度上看，傳統(tǒng)的水資源管理模式也受到越來越多的挑戰(zhàn)。

四是局部利益與整體利益之間的矛盾和沖突。以主權國家和行政區(qū)劃為管理依托的水資源管理體制面臨的最大挑戰(zhàn)還在于不同利益之間的矛盾和沖突。這主要體現(xiàn)為水資源管理的“流域公共性”與“區(qū)域或部門個體性”之間的利益矛盾。由于流域水資源作為公共資源，其所有權是不明確的，以致各區(qū)域、各部門對其占有、收益及處分等派生權利也不明確，各地區(qū)、各部門在對水資源的開發(fā)利用與保護上，容易傾向有利于其地區(qū)和部門的利益。而對水環(huán)境資源的管理和開發(fā)職能主要集中在區(qū)域各水行政主管部門，實際上就是區(qū)域無序占有了水權，導致區(qū)域間水資源開發(fā)糾紛、水資源保護工作弱化、水污染防治成效甚微等一系列問題。加上水資源管理本身就帶有的經(jīng)濟外部性，所以很多水資源相關活動的投入和產(chǎn)出之間無法一一對應，不同區(qū)域的人們在享受水資源權利和水環(huán)境權利之間就無法做到絕對公平。這種難題不僅在不同主權國家之間有所反映，就在同一個主權國家內(nèi)出于不同河流區(qū)位的人們來說也無法求得公平合理。這樣導致了越來越多的水資源管理糾紛和社會矛盾和沖突，需要跳出傳統(tǒng)的水資源管理體制來尋求新的解決辦法。

總之，在經(jīng)濟全球化迅速發(fā)展的社會背景下，在自然和人類關系日趨緊張及社會風險系數(shù)不斷增加的情況下，需要我們重新審視一下傳統(tǒng)的水資源管理及環(huán)境保護體制和模式?，F(xiàn)行的環(huán)境保護和資源管理體制，包括水資源管理體制，普遍存在技術局限、體制局限以及政策局限。具體表現(xiàn)為水資源需求與供給的時間和空間矛盾；行政區(qū)劃邊界與水資源流域邊界的交叉矛盾；水資源活動的環(huán)境屬性使單純的水資源管理成為不可能；四是局部利益與整體利益之間的矛盾和沖突。正是這些矛盾和沖突造就了洪水泛濫、水質(zhì)污染、水量缺少（干旱）以及相應的一些水源爭端、矛盾沖突等各種水資源管理失敗問題，導致了環(huán)境保護效益低下和不斷弱化的艱難處境。應該本著堅持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展原則，經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益完整性原則，公平性兼效率性原則和科學性的原則，沿著環(huán)境保護資源管理的整體化發(fā)展趨向，為解決環(huán)境資源管理的諸多現(xiàn)實問題尋求答案。

(胡仙芝系國家行政學院研究員；喻云系北京市委黨?！缎乱曇啊冯s志社副編審；何深思系北京信息科技大學人文學院教授。本文接受中國環(huán)保部“環(huán)保公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費”的資助)