對(duì)普通中小學(xué)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)政策發(fā)展過程的分析

解銀蘋

摘要： 通過對(duì)改革開放以來我國中小學(xué)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)政策的分析，可以看出我國普通中小學(xué)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)政策發(fā)展呈現(xiàn)了政策文本由籠統(tǒng)到細(xì)化、政策內(nèi)容由關(guān)注基礎(chǔ)條件到關(guān)注內(nèi)涵發(fā)展、政策過程由重視制定到制定與實(shí)施并重、政策價(jià)值取向由重效率到效率與公平并重、政策對(duì)象由城市和發(fā)達(dá)地區(qū)到農(nóng)村和中西部地區(qū)五個(gè)突出特征。

關(guān)鍵詞： 改革開放普通中小學(xué)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)政策

改革開放以后國家為了提高辦學(xué)質(zhì)量，加強(qiáng)和改進(jìn)普通中小學(xué)辦學(xué)工作，做出了巨大的努力，共頒布實(shí)施了100余項(xiàng)各類辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)政策。通過對(duì)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)政策文本內(nèi)容的分析可以看出，我國普通中小學(xué)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)政策的發(fā)展經(jīng)歷了關(guān)注基礎(chǔ)條件階段（1978年—1984年）、力求快出人才階段（1985年—1996年）、強(qiáng)調(diào)全面發(fā)展階段（1997年—2003年）、追求教育公平階段（2004年—至今）四個(gè)階段。本文對(duì)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)政策發(fā)展過程的突出特點(diǎn)做了詳細(xì)分析。

一、政策文本由籠統(tǒng)到細(xì)化

新中國成立以后，各種教育政策中開始出現(xiàn)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的初步討論，但上世紀(jì)90年代以前中央和各級(jí)地方教育部門頒發(fā)的教育政策中有關(guān)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定多以指導(dǎo)意見或指導(dǎo)思想出現(xiàn)，這些意見和規(guī)定多是籠統(tǒng)的，具有方向性，起著指引作用。

上世紀(jì)90年代以后，各省市地區(qū)的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)如雨后春筍般出臺(tái)，北京、上海、深圳、江蘇、貴陽、安徽、山東等各省市先后出臺(tái)了本地區(qū)的中小學(xué)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)都詳細(xì)規(guī)定了學(xué)校的設(shè)置和校園規(guī)劃，對(duì)學(xué)校規(guī)模和面積，校舍建筑及附屬設(shè)施，實(shí)驗(yàn)儀器裝備、圖書資料、體衛(wèi)藝設(shè)施、現(xiàn)代教育技術(shù)設(shè)備、辦公及生活設(shè)備等各種設(shè)施設(shè)備的具體要求、總體數(shù)量和生均數(shù)量做出了明確嚴(yán)格的規(guī)定。很多地方的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)還對(duì)校長、教師和職員數(shù)量、任職條件及教學(xué)過程提出了具體要求，對(duì)學(xué)校的管理和教育教學(xué)過程做出了明確的相關(guān)規(guī)定。辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)政策文本的表述由籠統(tǒng)發(fā)展為具體、細(xì)化。

二、政策內(nèi)容由關(guān)注基礎(chǔ)條件到關(guān)注人的內(nèi)涵發(fā)展

改革開放初期，教育政策對(duì)基礎(chǔ)教育的關(guān)注集中在普及小學(xué)教育和改善學(xué)?；窘ㄔO(shè)條件等方面?！蛾P(guān)于加快學(xué)校基本建設(shè)的通知》和《關(guān)于繼續(xù)加快學(xué)?；窘ㄔO(shè)的通知》兩個(gè)文件的下發(fā)是這一時(shí)期基礎(chǔ)教育政策對(duì)基礎(chǔ)條件關(guān)注的標(biāo)志。隨后，退還被占用校舍、解決危房問題，以及對(duì)學(xué)校衛(wèi)生、學(xué)生身體狀況的關(guān)注都對(duì)校舍和教學(xué)條件建設(shè)提出了新的要求。《中等師范學(xué)校及城市一般中小學(xué)校舍規(guī)劃面積定額（試行）》對(duì)校舍建設(shè)做出了明確的規(guī)定。

20世紀(jì)90年代以后，我國社會(huì)進(jìn)入“以人為本”階段，教育中“人”的因素日益受到重視。在培養(yǎng)人的具體“形象”上，相繼出現(xiàn)了“人才”、“個(gè)人”、“公民”三種取向。[1]這種變遷使人們對(duì)教育目的和功能有了新的認(rèn)識(shí)，在全球化和信息化時(shí)代，普通中小學(xué)教育需要立足于學(xué)習(xí)社會(huì)的背景，為每個(gè)人的終身發(fā)展奠定基礎(chǔ)。由此，普通中小學(xué)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)政策在這一大的背景下也實(shí)現(xiàn)了由關(guān)注基礎(chǔ)條件到關(guān)注人的發(fā)展的轉(zhuǎn)型。如《安徽省義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)》除對(duì)辦學(xué)條件做出了具體規(guī)定外，還對(duì)學(xué)校管理、教育教學(xué)過程提出了具體要求，《上海市區(qū)九年義務(wù)教育小學(xué)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)》、《上海市區(qū)九年義務(wù)教育初中辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、教師和職工隊(duì)伍建設(shè)、教育教學(xué)工作做出了具體規(guī)定。

三、政策過程由重視制定到制定與實(shí)施并重

政策實(shí)施是政策過程的重要環(huán)節(jié)，但在學(xué)校辦學(xué)過程中，政策執(zhí)行不力、落實(shí)不到位現(xiàn)象還較多地存在。如各省市為了履行《中華人民共和國義務(wù)教育法》第十六條關(guān)于制定相應(yīng)的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，制定出了適應(yīng)本地區(qū)教育教學(xué)發(fā)展需要的學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校為“達(dá)標(biāo)”而籌資建設(shè)高檔實(shí)驗(yàn)室、操場(chǎng)，配備高檔體育器材、圖書以及其他設(shè)施設(shè)備，但因這些場(chǎng)地、設(shè)備數(shù)量有限，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用較高，又對(duì)學(xué)生的短期目標(biāo)“升學(xué)”的影響不大，學(xué)校往往很少向?qū)W生開放，或者只向一部分學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)異的學(xué)生開放，這些符合標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施設(shè)備成了名副其實(shí)的“面子工程”。這與《中華人民共和國教育法》的初衷相違背。

這就涉及政策的制定與政策實(shí)施的有效性問題。改革開放初期，一項(xiàng)教育政策制定后效果如何，中央和相關(guān)部門往往只是用政策出臺(tái)后相關(guān)工作取得的看得見的成效來粗略衡量，缺少與之配套的實(shí)施細(xì)則和科學(xué)的衡量指標(biāo)，政策的執(zhí)行和監(jiān)督力度不夠。上世紀(jì)80年代中期以后，中央和各級(jí)教育部門對(duì)政策過程中的政策落實(shí)和實(shí)施的關(guān)注日益增多，重要法律法規(guī)在出臺(tái)后往往配有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則、實(shí)施意見等，就政策實(shí)施過程中可能遇到的問題予以詳細(xì)說明。辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)政策中可量化性指標(biāo)日益增多，衡量指標(biāo)的科學(xué)性和可操作日益加強(qiáng)，更有利于辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)政策的實(shí)施。

四、政策價(jià)值取向由重效率到效率與公平并重

從我國基礎(chǔ)教育政策的發(fā)展歷史來看，其價(jià)值取向總是在公平與效率的博弈中曲折向前發(fā)展的。

為了快速培養(yǎng)能夠服務(wù)于我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展所需要的各級(jí)各類人才，鄧小平提出：“辦教育要兩條腿走路，既注意普及，又注意提高。要辦重點(diǎn)小學(xué)、重點(diǎn)中學(xué)、重點(diǎn)大學(xué)。要經(jīng)過嚴(yán)格考試，把最優(yōu)秀的人集中在重點(diǎn)中學(xué)和大學(xué)?！痹谶@一背景下，1978年，教育部頒發(fā)了《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)試行方案》，1980年，教育部召開全國重點(diǎn)中學(xué)工作會(huì)議，討論修改并隨后頒布《關(guān)于分期分批辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》。這一重點(diǎn)扶持政策是在當(dāng)時(shí)教育資源匱乏的情況下，集中資源優(yōu)勢(shì)，希望通過重點(diǎn)中學(xué)的成功辦學(xué)，在辦學(xué)思想、辦學(xué)方法、提高質(zhì)量等方面對(duì)其他學(xué)校產(chǎn)生示范作用。[2]但是，這種積極的作用不但沒有起到預(yù)期效果，在某種程度上卻導(dǎo)致了以升學(xué)為目的、以考試為手段的應(yīng)試教育，加重了學(xué)生負(fù)擔(dān)。

隨后，在全國許多報(bào)刊，以及人大、政協(xié)會(huì)議上，對(duì)片面追求升學(xué)率的憂慮和反對(duì)，成為重要話題。20世紀(jì)90年代中后期，出現(xiàn)了一場(chǎng)對(duì)“要不要辦重點(diǎn)學(xué)校”的激烈爭(zhēng)論，這些爭(zhēng)論表明了廣大人民對(duì)重點(diǎn)發(fā)展政策的強(qiáng)烈不滿，因?yàn)樗鼘?dǎo)致了教育的不平等，在一定程度上人為地拉大了差距。

為了扭轉(zhuǎn)這種局面，21世紀(jì)以來，我國不失時(shí)機(jī)地提出基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展政策。2002年5月，在北京召開了以“促進(jìn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展”為主題的第三次全國基礎(chǔ)教育工作會(huì)議。國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》也明確指出，要實(shí)施基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展政策。由此，基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展成為我國未來教育發(fā)展的戰(zhàn)略方針，相應(yīng)地效率與公平并重逐漸成為普通中小學(xué)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)政策追求的價(jià)值取向。

五、政策對(duì)象由關(guān)注城市、發(fā)達(dá)地區(qū)到關(guān)注農(nóng)村、中西部地區(qū)

改革開放以后，按照鄧小平“兩個(gè)大局”的思想，中央給予了東南沿海地區(qū)傾斜性的投資和開放政策。在這一大的政策環(huán)境下，處于社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)地位的教育在政策制定過程中也凸顯了對(duì)城市、發(fā)達(dá)地區(qū)的關(guān)注。但是這種關(guān)注并未結(jié)出“多出人才、快出人才”的美好果實(shí)，隨著體制改革和現(xiàn)代化實(shí)踐的縱深發(fā)展，農(nóng)村和中西部基礎(chǔ)教育在國民教育體系中的主體地位逐步凸顯，農(nóng)村和西部地區(qū)基礎(chǔ)教育政策處于不斷調(diào)整和完善之中。

就農(nóng)村來說，改革的初始六年，針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育存在的一些急待解決的重要問題，中央出臺(tái)了一系列文件與指示，但是，由于教育管理權(quán)限配置體系沒有正式建立，政策的實(shí)際收效大打折扣。然而，這一時(shí)期政策定位上的重新調(diào)整還是為農(nóng)村基礎(chǔ)教育的長足發(fā)展帶來了契機(jī)。

隨后，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和《中華人民共和國義務(wù)教育法》兩個(gè)“重頭”文件調(diào)動(dòng)了基層政府辦學(xué)的積極性，有力地促進(jìn)和保障了農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展。2002年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》及2004年國務(wù)院召開的新中國成立以來第一次全國農(nóng)村教育工作會(huì)議上發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》是新世紀(jì)中央高度重視農(nóng)村教育發(fā)展的最重要的政策昭示之一。2006年“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的全面啟動(dòng)為農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展提供了明確指引與切實(shí)保障?！掇r(nóng)村普通中小學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》等文件的頒布，使農(nóng)村中小學(xué)在辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍及校舍環(huán)境、教學(xué)配套設(shè)施等方面存在的問題得到了較好改善。

就西部地區(qū)來說，2000年以前，中央對(duì)西部地區(qū)的關(guān)注要比東部地區(qū)弱得多。由于東西部地區(qū)發(fā)展差距的客觀存在和不斷擴(kuò)大，支持西部地區(qū)開發(fā)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)東西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為我國現(xiàn)代化建設(shè)中的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)。根據(jù)這一重要方針，2000年1月，國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組召開西部地區(qū)開發(fā)會(huì)議，部署實(shí)施西部大開發(fā)的重點(diǎn)工作，為西部加快實(shí)現(xiàn)普及九年義務(wù)教育提供了有利契機(jī)；同年3月，江澤民同志在對(duì)參加九屆全國人大三次會(huì)議青海代表團(tuán)的全體成員講話時(shí)說，“西部開發(fā)關(guān)鍵靠人才，人才培養(yǎng)關(guān)鍵靠教育，首先要集中力量把基礎(chǔ)教育搞好”；隨后，中央和省級(jí)政府加大了對(duì)西部義務(wù)教育的投入力度，并且通過東、西部對(duì)口支援，重點(diǎn)解決西部義務(wù)教育階段的薄弱學(xué)校問題；2001—2005年，“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”和“中小學(xué)危房改造”專項(xiàng)撥款的重點(diǎn)，也放在了西部貧困地區(qū)。由此，基礎(chǔ)教育政策對(duì)西部的關(guān)注全面展開并日益加強(qiáng)，西部地區(qū)學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)逐步向東部地區(qū)看齊。

參考文獻(xiàn)：

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