審計條例：公共財政的“衛(wèi)士”

張佩卿

6月6日，本市首部地方性審計法規(guī)——《上海市審計條例（草案）》提請市十三屆人大常委會第三十四次會議審議。條例草案從調(diào)研、起草、立項、形成草案、審議，歷經(jīng)2年多時間。市人大財經(jīng)委、常委會預算工委提前介入，全程參與審計條例起草制訂工作，努力發(fā)揮人大在立法中的主導作用。

2010年，常委會預算工委會同審計部門開展了審計立法前期調(diào)研工作。2011年，在市十三屆人大四次會議上鄭藹蘭等15位市人大代表聯(lián)名提出《關(guān)于制定〈上海市審計監(jiān)督條例〉的議案》后，財經(jīng)委、常委會預算工委、常委會法工委即會同市政府法制辦、市審計局聯(lián)合成立立法課題組，開展《上海市審計條例》立法研究和立項論證工作。課題組先后赴北京、天津、江蘇、重慶等省市學習考察，借鑒兄弟省市經(jīng)驗；多次召開立法調(diào)研座談會，廣泛聽取各級審計機關(guān)、被審計單位以及社會中介組織等對審計立法的意見建議，分析、梳理了本市審計工作中需要通過立法解決的主要問題，形成相關(guān)論證報告。

2012年，市人大常委會決定將《上海市審計條例》列入年度立法項目。財經(jīng)委、常委會預算工委收到市人民政府關(guān)于提請審議《上海市審計條例（草案）》的議案后，再次召開座談會，進一步聽取了相關(guān)政府部門、區(qū)縣審計部門、被審計單位、社會中介組織、市人大代表、專家學者等方面的意見建議，不斷完善條例草案，力求做到：問題引導立法，立法解決問題；強化審計監(jiān)督與規(guī)范審計行為相結(jié)合；細化與創(chuàng)制并舉；可操作性與前瞻性并重。

立法背景：審計事業(yè)發(fā)展新階段的迫切需要

審計監(jiān)督是憲法規(guī)定的一項國家制度，是國家治理的重要組成部分，具有公共財政的“衛(wèi)士”作用和保障經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能。本市審計機關(guān)認真貫徹審計法和審計法實施條例，依法履行審計監(jiān)督職責，為維護財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，加強廉政建設(shè)，保障經(jīng)濟和社會健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著本市審計監(jiān)督工作的不斷深入和審計范圍的逐步擴大，本市審計工作在發(fā)展過程中，也存在著審計法制建設(shè)相對滯后、與新時期審計工作需要不相適應(yīng)的情況，在一定程度上制約了審計工作發(fā)展和審計作用的發(fā)揮。為此，本市迫切需要制定一部與上位法相銜接，體現(xiàn)上海特點的地方性審計法規(guī)。

亮點解析：立法固化 實踐經(jīng)驗

條例草案較好總結(jié)了本市審計實踐中所取得的成功經(jīng)驗和成熟做法，在審計領(lǐng)域的拓展、審計內(nèi)容的深化、審計方法的創(chuàng)新等方面進行了務(wù)實的創(chuàng)制和細化，具有較多的亮點，體現(xiàn)了上海審計工作特點和發(fā)展需要。

明確審計整改制度。為確保審計效果，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，鞏固和深化本市審計整改工作，條例草案規(guī)定了被審計單位書面報告審計整改結(jié)果報告的時限，明確了審計機關(guān)檢查了解審計整改情況的主要內(nèi)容以及審計整改工作督促檢查機制。

創(chuàng)設(shè)審計結(jié)果運用機制。條例草案從上海實際出發(fā)，在遵循審計法及其實施條例的基礎(chǔ)上，對各項審計結(jié)果的運用進行了創(chuàng)制性的規(guī)定。一是明確要求將審計結(jié)果作為政府部門績效管理、考核和行政問責的參考依據(jù)；二是明確績效審計結(jié)果應(yīng)當作為有關(guān)部門決策、績效考核的參考依據(jù)；三是明確了政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的審計結(jié)果，應(yīng)當作為有關(guān)部門辦理項目竣工財務(wù)決算的依據(jù)，保證了審計結(jié)論的法定執(zhí)行力。

強化績效審計。近年來，本市審計機關(guān)不斷加大績效審計的力度，取得了明顯效果。為了進一步推進和強化績效審計工作，條例草案對開展績效審計的事項、內(nèi)容、評價依據(jù)的選擇等作出了規(guī)定。一是明確開展專門績效審計及范圍；二是明確績效審計重點審查績效目標設(shè)定、資金投入及資源利用、實施措施和目標實現(xiàn)程度等方面內(nèi)容；三是明確績效審計評價依據(jù)的來源。

賦予資源環(huán)境審計法定地位。為貫徹落實節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，推動生態(tài)文明建設(shè)，推進促進貫徹落實資源環(huán)境政策法規(guī)，規(guī)范相關(guān)資金分配管理使用和資源環(huán)保工程項目的建設(shè)運營，條例草案結(jié)合本市實際，將資源環(huán)境審計專列一條，賦予其法定地位。一是明確將資源保護與開發(fā)利用、污染防治、生態(tài)系統(tǒng)保護和生態(tài)治理工程、節(jié)能減排資金列入開展資源環(huán)境審計的事項范圍；二是明確資源環(huán)境審計重點為：資源環(huán)境保護事項相關(guān)資金的征收、分配、使用和管理情況；資源環(huán)境保護政策法規(guī)貫徹執(zhí)行情況；資源環(huán)境保護項目的建設(shè)及運營效果三方面內(nèi)容。

跟蹤審計方式規(guī)范化、制度化。近年來，本市審計機關(guān)在采用跟蹤的方式開展審計工作方面不斷加大探索力度。如市審計局對上海世博會運營財務(wù)收支和園區(qū)主體建設(shè)項目、本市對口支援都江堰市災后恢復重建項目和重建資金等審計項目采用了跟蹤審計方式，取得了顯著成效。為推進跟蹤審計方式的規(guī)范化、制度化，條例草案對采用跟蹤審計方式開展審計工作作了規(guī)定。一是明確跟蹤審計方式的審計事項范圍為：審計城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、學校、醫(yī)院等重大建設(shè)項目的預算執(zhí)行情況，以及應(yīng)對突發(fā)事件、舉辦重大活動的資金管理使用情況；二是對出具的階段性審計報告作出要求被審計單位限期整改審計發(fā)現(xiàn)問題的規(guī)定；三是規(guī)定最終的審計報告中既要反映已發(fā)現(xiàn)問題的審計整改情況又要反映尚未整改的問題。

規(guī)定利用信息技術(shù)開展審計工作。隨著信息技術(shù)在被審計單位業(yè)務(wù)處理、財務(wù)核算等方面運用的普及，審計機關(guān)在運用信息化手段開展審計工作方面逐步積累了重要經(jīng)驗。條例草案對利用信息技術(shù)開展審計工作的相關(guān)內(nèi)容作了具體規(guī)定。一是規(guī)定了審計機關(guān)有對與審計事項相關(guān)的業(yè)務(wù)活動的信息系統(tǒng)進行檢查的權(quán)利，以督促被審計單位確保信息系統(tǒng)的有效和安全。二是明確了被審計單位配合審計機關(guān)開展聯(lián)網(wǎng)審計，以及有關(guān)部門、單位應(yīng)當協(xié)助和配合審計機關(guān)建立和更新被審計對象基本情況數(shù)據(jù)庫的義務(wù)，以保證聯(lián)網(wǎng)審計等工作的順利開展，提高審計工作效率。

人大審議：細化與創(chuàng)制并舉

6月7日，市十三屆人大常委會第三十四次會議對條例草案進行了一審。委員們認為，條例草案從審計事項和內(nèi)容、審計程序和權(quán)限、審計結(jié)果和整改、審計保障、法律責任等方面對上位法有關(guān)內(nèi)容進行了細化，對建設(shè)項目審計、資源環(huán)境審計、績效審計等內(nèi)容作了創(chuàng)制性規(guī)定，有不少突破和創(chuàng)新，既有前瞻性，又有操作性。同時委員們還提出了許多修改意見，例如按照法律關(guān)系權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)的原則，建議對被審計單位的知情權(quán)、申辯和陳述權(quán)等權(quán)利作出細化規(guī)定，以保障被審計單位的合法權(quán)益；又如為依法加強人大及其常委會對審計工作的監(jiān)督，建議條例草案根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本市實際，增加有關(guān)人民政府及其審計部門應(yīng)向同級人大常委會報告的相關(guān)內(nèi)容。

相關(guān)鏈接

美國的政府績效審計

美國是世界上較早開展政府績效審計的國家。早在20世紀40年代，美國審計總署(GAO)就開始綜合審計。20世紀70年代，美國的績效審計走向準則化和法定化。1972年，美國審計總署根據(jù)立法所賦予的權(quán)限制定了《政府的機構(gòu)、計劃項目、活動和職責的審計準則》。這份被稱為“黃皮書”的審計準則，突出強調(diào)了“3E”(即績效審計，是對一個組織利用資源的經(jīng)濟性Economy、效率性Efficiency、效果性Effectiveness進行的評價)審計的重要性?！?E”審計的提出，拓寬了政府審計的范圍，打破了傳統(tǒng)財務(wù)審計的框框，豐富了政府審計的內(nèi)容。迄今為止，美國已經(jīng)制訂了非常完善的政府績效審計準則體系。