基于“審計免疫系統(tǒng)”理論的領導干部經(jīng)濟責任審計思考

張寧

摘 要:2010年，為健全和完善經(jīng)濟責任審計制度，加強對黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員的管理監(jiān)督，推進黨風廉政建設，中央制定了《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》。文章在“審計免疫系統(tǒng)”理論框架的指導下，闡述了領導干部經(jīng)濟責任審計在新形勢下被賦予的新內(nèi)涵，并從樹立科學審計理念、完善審計內(nèi)容、創(chuàng)新審計方式方法等方面進行了深入思考，探討如何進一步明確領導干部經(jīng)濟責任審計目標，更好地發(fā)揮審計對領導干部權力運行的制約作用。

關鍵詞:免疫系統(tǒng) 領導干部經(jīng)濟責任審計 創(chuàng)新方式方法

中圖分類號:F239文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914（2012）09-154-02

審計監(jiān)督是國家政治制度不可缺少的組成部分，是民主法治的產(chǎn)物和推動民主法治的手段，是維護國家經(jīng)濟安全的重要工具，是具有預防、揭示和抵御三大功能的“免疫系統(tǒng)”?！皩徲嬅庖呦到y(tǒng)”理論是在科學總結我國國家審計發(fā)展經(jīng)驗的基礎上，對國家審計在經(jīng)濟社會運行中所扮演角色的全新詮釋，對于指導我國審計事業(yè)改革創(chuàng)新、開拓進取具有深遠意義。在“免疫系統(tǒng)”理論框架下，審計理念、審計內(nèi)容、審計評價標準等方面形成了新的體系，經(jīng)濟責任審計被賦予了新的內(nèi)涵，也進一步提出了新的要求。

一、“免疫系統(tǒng)”理論賦予經(jīng)濟責任審計的新內(nèi)涵

經(jīng)濟責任審計作為我國獨有的審計制度，其基本功能是對領導干部經(jīng)濟責任履行情況進行監(jiān)督和評價，促進明確責任，進而落實責任，監(jiān)督制約權力運行，推動完善國家治理。傳統(tǒng)的審計理論強調(diào)“微觀審計”，它是從某個組織或單位的內(nèi)部控制入手，因此無法解釋和解決國家經(jīng)濟社會運行和體制機制問題。以往領導干部經(jīng)濟責任審計實踐表明，在傳統(tǒng)審計理論指導下，以財政財務收支為主的審計模式對于審計領導干部一些非財政財務等數(shù)字化形式存在的重要經(jīng)濟責任方面的存在明顯不足，不能完整體現(xiàn)領導干部的經(jīng)濟責任，審計結果也無法滿足紀檢、組織和人事部門對領導干部綜合素質(zhì)進行全面了解的需求等。而審計免疫系統(tǒng)理論重視宏觀和整體，把國家經(jīng)濟社會的發(fā)展看作一個運行中的系統(tǒng)，強調(diào)國家審計在本質(zhì)上是國家經(jīng)濟社會運行這個大系統(tǒng)中的“免疫系統(tǒng)”，并具備預防、揭示和抵御三大功能。

因此，在“免疫系統(tǒng)”理論框架下，經(jīng)濟責任被賦予了新的內(nèi)涵，擴展了新的職能。一是必須轉變審計思路，發(fā)揮預防性作用。對領導干部的經(jīng)濟責任審計工作不能僅僅局限于事后“救火”，而是要注重從宏觀上、全局上對重大決策、重大項目、重點資金的運行情況進行全程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，切斷“火源”，解決滯后性問題。應將審計監(jiān)督關口前移，積極開展任前、任中審計，并與組織部門的“離任考核”相結合，將審計結果作為是否使用任職的重要依據(jù)，有效預防領導干部任用中存在的“帶病”提拔問題，有問題的領導干部不被任用，減少不必要的損失。二是必須加大查處力度，發(fā)揮揭示性作用。領導干部經(jīng)濟責任審計必須堅決揭露和查處重大違法違紀問題和腐敗問題，必須加大對黨委政府重視、群眾關心的重點、難點、難點問題的審計，建立與紀檢監(jiān)察部門、檢察機關經(jīng)濟案件線索的雙向移送制度，及時揭示存在的問題、風險和隱患。三是必須提升成果水平，發(fā)揮抵御性作用。在揭露、查處問題的基礎上，領導干部經(jīng)濟責任審計更要以歷史發(fā)展的眼光，全面、客觀的分析原因，并注重從體制、機制和制度等宏觀層面提出意見和建議，做到標本兼治，促進問題的解決。

二、以審計“免疫系統(tǒng)”理論為指導，牢固樹立科學審計理念，進一步完善經(jīng)濟責任審計內(nèi)容，明確目標，增強時效性

國家審計是保障國家社會經(jīng)濟健康運行的“免疫系統(tǒng)”，其根本任務就是要牢固樹立科學審計理念，維護國家經(jīng)濟安全，促進結構調(diào)整和發(fā)展方式轉變，推進法治，維護民生，推動改革，促進發(fā)展，推動反腐倡廉建設。正在國家審計“免疫系統(tǒng)”的本質(zhì)，決定了領導干部經(jīng)濟責任審計的本質(zhì)，決定了領導干部經(jīng)濟責任審計的目標和內(nèi)容。

（一）積極開展黨政一把手的同步審計，進一步完善經(jīng)濟責任審計內(nèi)容

在我國的政治體制中，全國各地方黨委的一把手領導著地方經(jīng)濟社會發(fā)展的各項主要工作，許多重大決策都由黨委書記主持決定，形成“黨委管決策，政府抓落實”的格局。如果只對政府一把手進行審計，就只能明確“落實責任”，無法對更重要的“決策責任”進行審計監(jiān)督，審計結果容易出現(xiàn)責任錯位問題。因此，國家審計要發(fā)揮對權力的“免疫系統(tǒng)”功能，就必須抓住地方黨委書記這個權力運行的核心環(huán)節(jié)，積極開展黨政一把手的經(jīng)濟責任同步審計，不僅能夠分清責任，形成公正、合理的審計評價，而且有利于在“問效”基礎上使“問責”成為現(xiàn)實。

根據(jù)權責對等原則，對黨委書記的審計，突出對任期內(nèi)重大經(jīng)濟社會決策的審計，在審計中重點關注決策機制是否健全有效，決策程序是否規(guī)范、民主、透明，發(fā)展思路是否體現(xiàn)科學發(fā)展觀的內(nèi)在要求，決策內(nèi)容是否符合國家和上級的規(guī)定，決策實施的效果是否符合可持續(xù)發(fā)展的要求等，重點是發(fā)展思路、工作措施和實施效果。對政府一把手的審計，突出對任期內(nèi)貫徹執(zhí)行地方黨委的重大決策的審計，在審計中重點關注政府在預算管理、資產(chǎn)管理、民生建設、政府投資、土地管理、環(huán)境管理方面存在的問題等，重點是執(zhí)行的規(guī)范性、有效性和建設性。

（二）以全部政府性資產(chǎn)為基礎，以貫徹落實科學發(fā)展觀為目標

經(jīng)濟責任審計應當以促進領導干部推動本地區(qū)、本部門、本單位科學發(fā)展為目標。因此，審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，就必須以領導干部貫徹落實科學發(fā)展觀為目標，要實現(xiàn)這一目標，就必須以全部政府性資產(chǎn)為基礎。

全部政府性資產(chǎn)的概念不僅包括了全部政府性資金，還涵蓋了所有由政府控制和管理的，用以支持政府提供公共服務的國有資產(chǎn)和資源。領導干部在履行行政職責、實施重大經(jīng)濟決策過程中，必然要進行資產(chǎn)、資源的要素配置，這些資產(chǎn)、資源就是權力運行的載體。不對這部分資產(chǎn)進行審計，就無法對領導干部履責情況進行全面客觀評價。因此，經(jīng)濟責任審計就必須以全部政府性資產(chǎn)為基礎，才能有效監(jiān)督權力運行，增強系統(tǒng)內(nèi)生的“免疫力”。

以全部政府性資產(chǎn)為基礎，以領導干部貫徹落實科學發(fā)展觀為目標，就是將全部政府性資產(chǎn)作為審計工作的基礎，通過關注領導干部在資產(chǎn)資源配置、項目投資和資金分配使用等經(jīng)濟決策過程中，是否認真貫徹落實科學發(fā)展觀、推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展，是否遵守有關經(jīng)濟法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行國家有關經(jīng)濟工作的方針政策等，突出決策程序、決策效果和決策責任。隨著政府問責制度的積極推進，以全部政府性資產(chǎn)為基礎的審計實踐，將有效拓展經(jīng)濟責任審計的空間。

（三）加強領導干部任前和任中審計，增強審計的時效性

在與組織部門協(xié)商的前提下，改變過去以離任審計為主的模式，加強任前和任中審計，建立任前、任中、離任審計相結合，以任中審計為主的經(jīng)濟責任審計模式，增強時效性。這種審計模式既有利于充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”預防、揭示、抵御功能，將權力的行使置于有效的監(jiān)督之下，也有利于公正客觀地評價領導干部的經(jīng)濟責任，使離任的干部“走得清楚”，繼任者“接得明白”。

一是要完善領導干部任前經(jīng)濟責任審計職能。開展任前經(jīng)濟責任審計，是根據(jù)組織部門的委托，對部門主要領導干部提拔任用前進行的經(jīng)濟責任審計。審計部門在與組織部門互相溝通、配合的基礎上，建立“先審計，后任職”的干部任用程序。對于在任前經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)問題的領導干部堅決不能提拔任用，業(yè)績平平、評價不高的領導干部要提請組織部門重新考慮。開展任前經(jīng)濟責任審計，可以有效預防領導干部的“帶病”提拔問題，能為提高領導干部隊伍的整體素質(zhì)提供有力的保證。

二是要加強領導干部任中經(jīng)濟責任審計職能。對任期滿三年的領導干部，無論崗位是否變動，都應該進行經(jīng)濟責任審計。對財政、交通、城建等重點敏感部門的領導干部，對經(jīng)濟活動復雜、資金資產(chǎn)量大，掌握重要經(jīng)濟決策權、執(zhí)行權、管理權和監(jiān)督權等關鍵崗位的領導干部，要予以重點關注；尤其對群眾反映問題較多，意見較大的領導干部，更要安排主要力量進行全面審計。積極開展領導干部的任中經(jīng)濟責任審計，可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正領導干部在履行經(jīng)濟責任過程中存在的問題，能有效預防領導干部“小錯變大錯”，避免不必要的損失。

三、創(chuàng)新經(jīng)濟責任審計的方式和方法，有效發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能

在擴寬經(jīng)濟責任審計工作領域的同時，也大量增加了審計任務，提出了更高的要求，有限的審計人員和審計時間無法滿足經(jīng)濟責任審計項目需求的矛盾將會更加突出。因此，為更好的發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，就必須樹立科學審計理念，創(chuàng)新經(jīng)濟責任審計的方式和方法，提高效率。

（一）進一步整合審計資源，構建經(jīng)濟責任審計大格局

一是按照“1+N”模式安排項目計劃?！?”就是經(jīng)濟責任審計項目，“N”就是財政審計、金融審計、投資審計等其他相關專項審計。實施“1+N”模式，必須統(tǒng)一計劃安排，統(tǒng)一進點，同步實施；必須整合審計內(nèi)容，在編制經(jīng)濟責任審計工作方案時明確各專業(yè)子項目的內(nèi)容和分工，各專業(yè)子項目在再根據(jù)經(jīng)濟責任審計工作方案的要求編制具體的實施方案，避免交叉重復。

二是進一步整合審計資源，統(tǒng)一實施，形成合力。必須打破審計機關內(nèi)部的處（科）室界限，按照經(jīng)濟責任審計大格局的需要，結合審計人員的特點和專業(yè)優(yōu)勢，統(tǒng)一調(diào)配人力資源，減少管理層級，提高工作效率。

三是按照經(jīng)濟責任審計要求，建立協(xié)調(diào)領導組，統(tǒng)一指揮。應當建立以審計機關主要負責人為組長，各子項目負責人為成員的協(xié)調(diào)領導組織，構建統(tǒng)一的項目組織管理平臺，統(tǒng)一指揮，確保經(jīng)濟責任審計與其他專業(yè)子項目之間步調(diào)一致。

（二）進一步加大審計結果運用、轉化力度，建立審計結果運用機制

只有把審計結果廣泛運用到重大經(jīng)濟決策、重要人事任免、重大案件處理等程序機制和處置機制中，才能有效發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的三大功能，更好地實現(xiàn)對干部的管理和監(jiān)督。

一是要進一步提高審計結果的質(zhì)量和水平，增強實用性。首先要深入研究新形勢下干部管理監(jiān)督工作的特點和規(guī)律，更多地關注領導干部貫徹法規(guī)、執(zhí)行政策、科學決策情況，確保審計結果具有較強的針對性和實用性，能給有關部門提供清晰、準確的信息和依據(jù)。其次要努力提高審計分析能力和水平，著力從體制機制制度層面反映干部經(jīng)濟責任履行中存在的問題和漏洞，提供高層次的審計結果，推動干部管理監(jiān)督制度不斷完善和創(chuàng)新。

二是創(chuàng)新審計結果通報形式，建立經(jīng)濟責任審計結果公開和利用反饋制度。除正式審計報告之外，還可以采用專題報告、審計信息等多種形式，在組織、人事部門許可的前提下，將審計結果抄送人大、紀委、監(jiān)察等有關單位，并逐步把審計、處理和結果運用等情況向社會公開，促進經(jīng)濟責任審計發(fā)現(xiàn)問題整改到位，推動有關部門充分利用經(jīng)濟責任審計結果。

三是推動建立完善領導干部問責和責任追究制度。對領導干部進行“問責”的前提是清楚界定他所承擔的責任。通過經(jīng)濟責任審計結果進行“定責”，將進一步強化領導干部責任履行意識，使那些不履行或不正確履行經(jīng)濟責任甚至濫用職權的領導干部得到及時懲戒，有利于更好地從機制上、源頭上懲治和預防腐敗。

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（作者單位:審計署太原特派辦 山西太原 030000）

（責編:賈偉）