高效行政不可依賴“曬三公”

巴俊宇

“曬三公”是政務(wù)公開的具體體現(xiàn)，也是政府公共財政接受社會監(jiān)督的良好開端，其本質(zhì)是通過“公開”的方式接受社會監(jiān)督，以達到公共行政的廉潔與高效的目的。但是，“曬三公”真的能如人們所愿嗎？

今年7月19日起，有關(guān)中央部委將向社會公開2011年“三公經(jīng)費”。數(shù)據(jù)顯示，2011年中央行政單位、事業(yè)單位和其他單位用當年財政撥款開支的“三公經(jīng)費”支出合計93.64億元。每年此時“曬三公”都會引起社會各界的熱議，有人認為龐大的“三公”總額相對合理，有人認為不合理；有人認為這是陽光政府的開端，有人認為這是政府在“作秀”；有人認為有利于政府廉潔高效，也有人認為解決不了政府文明行政的根本問題……

自我改革成“瓶頸”

眼下中國經(jīng)濟改革的重點，已由體制改革升級為對社會經(jīng)濟的全面變革，整個社會的機制與體制、思想文化觀念、思想方法和思維方式，都在悄然發(fā)生變化，考查中國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟改革與發(fā)展實踐會發(fā)現(xiàn)，諸多在變革中浮出水面的矛盾或?qū)⑹刮覀兾磥淼母母锵萑胱笥覟殡y的窘境?？梢杂盟木湓拋硇稳葜袊母镏F(xiàn)狀：經(jīng)濟改革孤軍深入，社會文化跟進不足，企業(yè)改革單槍匹馬，政府改革姍姍來遲。以政府為核心的綜合配套改革相對滯后，已成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的“瓶頸”，而政府改革是政治體制改革的切入口，也是政治體制改革的關(guān)鍵。因此，政府不僅是改革的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者，更應(yīng)該是改革的對象。超越自我，完善自我，改革自我，是政府將面臨的歷史抉擇。

政府行使公共行政權(quán)力的根本目標，是營造良好的人居環(huán)境，管理和利用好公共資源，營造和調(diào)控好市場經(jīng)濟運行秩序和競爭環(huán)境，維護平安、穩(wěn)定和高度文明化、法治化的社會文明環(huán)境。長期以來，我國經(jīng)濟體制實質(zhì)上是一種政府與經(jīng)濟高度一體化的經(jīng)濟模式，是一種絕對權(quán)力制衡的社會機制。而我國以市場為導(dǎo)向的改革，實質(zhì)上實現(xiàn)了由絕對權(quán)力向市場制衡的轉(zhuǎn)換，從政治和經(jīng)濟的高度合一、權(quán)力和市場的百般糾纏，轉(zhuǎn)向二者適度分離、平等競爭、科學決策文明化和法制化的新型社會機制。在這個轉(zhuǎn)換中，中國政府面臨四項改革任務(wù)：

一是精簡。就是要“變大政府小社會”為“小政府大社會”。中國長期的權(quán)力經(jīng)濟體制，形成了由來已久的“大政府小社會”格局，在兩千多年的封建統(tǒng)治中，吏治的基本理念是建構(gòu)一個龐大的封建監(jiān)控網(wǎng)。即使在建國后的計劃經(jīng)濟時期，仍然殘存著這種權(quán)力經(jīng)濟形成的歷史痼疾。上世紀90年代，當日本的官民比例為1∶337的時候，中國的這個比例居然是1∶37，足見中國政府機構(gòu)臃腫之一斑。改革開放以來，特別是加入世貿(mào)組織后，中國政府面臨最大的任務(wù)之一就是如何實現(xiàn)精簡、重構(gòu)與市場經(jīng)濟向同步化的“小政府大社會”的社會管理格局。但從目前來看，政府機構(gòu)臃腫仍然是困擾中國經(jīng)濟健康發(fā)展的癥結(jié)之一，現(xiàn)在公務(wù)員隊伍還在以每年近20萬人的絕對

數(shù)量不斷擴張，著實令人堪憂。

二是職能轉(zhuǎn)換。使經(jīng)濟職能與社會管理職能二者適度分離。這項改革應(yīng)當說20余年來已有了很大改觀，已經(jīng)初步形成了管理市場經(jīng)濟的國家宏觀調(diào)控機制和社會管理體制。但一些問題由于根本性、前提性問題沒有解決好，這種職能轉(zhuǎn)換依然有許多重大問題沒有破解，核心問題在于政府已由缺乏監(jiān)督和制約的非理性掌控社會資源，演化為原始手段干預(yù)和直接控制經(jīng)濟。典型事例莫過于2003年亞洲金融風波中中央政府對香港地區(qū)金融的“無條件支持”，以及2009年金融危機時的“四萬億”投資等。

三是行為規(guī)范。變粗放、家長式作風為科學文明的公共行政行為。這是個由來已久的問題，所謂“門難進、臉難看、事難辦”，所謂“吃、拿、卡、要”等。雖然從全國范圍來看這些不正常的現(xiàn)象大有改觀，但深層問題卻是從個體的“吃、拿、卡、要”演化為集團式的“合法”掠奪，突出體現(xiàn)在城市化進程中，土地和舊房改造中的強征、強拆等問題。

四是依法行政。變“人治大于法治”的隨意專權(quán)，為法律高于一切的嚴明執(zhí)法和科學行政。因受歷史上“刑不上大夫，禮不下庶人”等傳統(tǒng)封建等級觀念的長期影響，西方社會工業(yè)文明所伴生的公平、普惠思想在我國一直很難建立起來。即使在強調(diào)依法治國的今天，與西方的規(guī)制社會相比，我國的民主法治仍相對落后，“人治大于法治”的主觀隨意專權(quán)普通百姓早已習以為常，突出的問題還有檢察機關(guān)法律監(jiān)督不嚴、法院司法公正體現(xiàn)不夠等等，這些不僅表現(xiàn)在國家司法實踐中，在行政執(zhí)法中也是慣常，個別地區(qū)公安的越權(quán)執(zhí)法、城管的野蠻執(zhí)法等現(xiàn)象就是明顯的例證。

可見，中國政府在市場取向改革中要重構(gòu)新型文明、政府文化，用科學思想規(guī)范政府行政行為，不斷地超越自我、完善自我、改革自我。

文化錯位制約行政效率提升

政府文化通常是指影響政府活動參與者行為的一系列關(guān)于政府的思想、意識、觀念、心理、道德、習慣和規(guī)則等要素的總和。從廣義上講，還應(yīng)當包括受政府行為影響的廣大民眾對政府的看法、觀念以及在政府行為影響下的行為趨向等外部文化和社會環(huán)境因素。兩者相互作用、互為因果。

思想訴諸意識，意識制導(dǎo)行為。政府文化在觀念上、行為上和制度上全方位影響著政府部門和公務(wù)員的行為取向。比如，對屬于政府理念范疇的政府權(quán)力來源等問題的認識不同，將直接影響對政府管理制度的設(shè)計，以及對政府和人民之間的關(guān)系的定位；是否具有良好的行政職業(yè)道德，將直接影響公務(wù)員的行為操守和政府精神；是否具有完備的行政規(guī)則和習慣，將直接影響政府的效率和政府形象，等等。

政府文化和其他文化形態(tài)一樣，是一個國家和民族經(jīng)過成百上千年的歷史演進形成的，有著極強的滲透力、遺傳力和凝聚力，它常常在潛移默化中影響公務(wù)員的行為，影響著一代又一代的政府官員和政府職員，這種影響靠外部的法律制度強制實施鞭長莫及。法制固然可以借監(jiān)督機制約束公務(wù)員的行為，而文化卻可以在沒有監(jiān)督的情況下，僅憑自身的影響就可使公務(wù)員自覺地做到有所為有所不為。政府文化是政治文化的重要組成部分，在政治文明的建設(shè)過程中具有舉足輕重的地位和作用。

不同的時代，不同的社會形態(tài)，具有不同的政府文化。中國有著兩千多年的封建社會的歷史，形成了與其生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會形態(tài)相適應(yīng)的、根深蒂固的封建文化。盡管新中國創(chuàng)立了人民政府，對培育新的社會主義政府文化進行了不懈的努力。但在這個過程中，有相當長的一個時期沒有重視法制文化建設(shè)，甚至走了一段破壞法制的彎路。

我們不應(yīng)否認，以專制、封閉、保守為特征的封建政府文化還有著根深蒂固的消極影響。歷史的經(jīng)驗證明，舊的政府文化土壤是不可能通過一個時期的群眾運動來徹底根除的，它們潛伏于人們社會心理的深處，一旦有了適當?shù)臅r機，這些已受到批判的東西又會死灰復(fù)燃，重新作用于政府的管理體制和行為，影響政府的管理哲學、政府精神和政府形象。

古今中外的社會實踐告訴我們，每當一個國家處于社會管理體制轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)過時的文化觀念總是要與新的文化觀念進行相互碰撞和整合，并力圖在文化重建中占據(jù)主導(dǎo)地位。在當前我國從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，陳舊的政府文化又在利用制度轉(zhuǎn)型中的空隙，來侵蝕立足未穩(wěn)的先進政府文化。目前我們政府管理活動中的不正之風和腐敗現(xiàn)象，大多與封建政府文化的侵蝕有關(guān)，如在權(quán)力歸屬上把公共權(quán)力當成私權(quán)，以權(quán)謀私，權(quán)錢交易；在人才選用上的裙帶關(guān)系，一人得道，雞犬升天；在工作作風

上的一言堂，以言代法；在行政決策上的獨斷專行，不講程序；在利益關(guān)系上的損害公共和大眾利益的“諸侯經(jīng)濟”、“部門利益至上”等等。這些行為將嚴重阻礙我國加入世貿(mào)組織后創(chuàng)新政府管理制度的進程，必須引入現(xiàn)代政府文化，限制和清除舊政府文化的不良影響，為創(chuàng)新政府管理體制創(chuàng)造良好環(huán)境。

現(xiàn)代政府應(yīng)是民主法治、有限責任、公開透明、服務(wù)健全的政府。所謂民主法治，要求政府官員依法行政，改變權(quán)力不受約束的狀況，將政府干預(yù)市場和社會生活的程度局限在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)；有限責任，要求政府權(quán)責一致，發(fā)揮各種社會組織和全體社會成員的作用，摒棄政府包辦一切經(jīng)濟和社會事務(wù)的做法；公開透明，要求政府政務(wù)公開；信息透明，接受人民群眾的監(jiān)督，避免暗箱操作；服務(wù)健全，要求政府在進行行政管理的時候樹立服務(wù)意識，提高服務(wù)水平，對全社會提供健全的服務(wù)，既為占有較多的社會資源的人服務(wù)，也為社會上的弱勢群體服務(wù)。不越位、不錯位、不缺位，這才是政務(wù)公開的題中之義。

“曬三公”切勿成作秀

“曬三公”作為政務(wù)公開的一種形式，固然有其進步意義和現(xiàn)實意義，但如果就事論事，在政府部門出國花多少錢等“三公”問題上饒費口舌，并不能促進政府真正實現(xiàn)高效廉潔，更不能掌控公共輿論的興奮點，甚至淪為一種“作秀”。這其中有兩個前提性的大是大非必須厘清：

1.包括公共財政在內(nèi)的政府公共行為的合理合法性，需要有強力的政治監(jiān)督和制約為前提保障。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，如何向“人大”報告財政，切實接受監(jiān)督和制約日益成為必要。而目前的人大代表產(chǎn)生和運行機制顯然無法完成這一使命，因為沒有專職代表，現(xiàn)在的代表來自方方面面，許多代表反映看不懂財政預(yù)算報告，即使其間有少數(shù)學者出身的專業(yè)人士和政府任職的職務(wù)代表，由于體制原因，在部門立法（部門開展立法研究，并制定法律報“人大”批準）、部門執(zhí)法的現(xiàn)狀下，也無法完成這一使命，使審議財政預(yù)算變成了不關(guān)痛癢的“提提修改意見”而已。

可見，解決公共財政合理合法，不能簡單靠媒體煞有介事的“解讀”、街頭巷尾的“熱議”，以及所謂專家們算個“平均數(shù)”，或找個絲毫沒有可比性的國外數(shù)據(jù)做“參考”，其根本還是要通過政治改革和強化政治監(jiān)督才會得以實現(xiàn)。所以，沒有政治體制改革，沒有切實的政治制約和監(jiān)督為前提，“曬三公”必然成為迎合公眾的“作秀”。

2.包括“三公”在內(nèi)的公共財政預(yù)算合理與否，前提是政府機構(gòu)是否廉潔和高效，是否有一整套政府公共行政的評價指標體系。這顯然是個嚴肅的科學命題，不是人云亦云的公眾輿論，我們需要公民來關(guān)心公共行政，民主的本質(zhì)是一整套制度，不是簡單地迎合公眾情緒。一味地討好公眾輿論和蔑視公眾輿論，并非理性之選。

要想在高效和廉潔前提下科學地評判“三公”費用的合理性和合法性，那就需要對政府公共行為進行科學評價，那就需要有一整套政府公共行政的評價指標體系?！叭笔欠窨茖W合理，不取決于非專業(yè)人士的街頭巷尾的人云亦云，而是靠根據(jù)部門職能行為而制定的科學評價指標體系。更不能簡單“一刀切”，比如外交部的出國經(jīng)費怎么能和南水北調(diào)辦公室整齊劃一呢？可遺憾的是，我國政府公共行政行為恰恰沒有建立起在發(fā)達國家起碼前提的“政府公共行政的評價指標體系”。正是因為沒有標準，沒有評價的度量衡，才導(dǎo)致政府部門要干什么就干什么，除了GDP還是GDP，只要是為了GDP，想干啥就干啥，干好干壞、干多干少都不怕。至于要花多少錢，那就更是部門說的算了。各部門、各地方紛紛“跑部進京”，在目前分灶吃飯的財稅體制下，財政預(yù)算“扒個堆、分個塊”，審計部門“算個賬、做個樣”。這樣的背景下要理直氣壯地花錢，在媒體新聞監(jiān)督勝過人大依法監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督的背景下，在人大、政協(xié)“舉舉手”、“鼓鼓掌”的背景下，“曬三公”是否在走過場的確值得質(zhì)疑。