代表聯(lián)絡(luò)員制度的實(shí)踐與思考

閔行區(qū)人大常委會(huì)研究室

一、人大代表聯(lián)絡(luò)員制度的背景

（一）代表不脫離本職：代表聯(lián)絡(luò)員制度的立論基礎(chǔ)

人民代表大會(huì)制度是建立在對(duì)西方議會(huì)民主的反思基礎(chǔ)之上的，同時(shí)也結(jié)合了對(duì)中國(guó)具體國(guó)情的考量。西方議員式的定期選舉和專(zhuān)職任職使代議淪為一種與普通社會(huì)工作類(lèi)似的職業(yè)。議員為了再度當(dāng)選，不得不從人民的代議人，變成為其職業(yè)提供強(qiáng)有力幫助的利益集團(tuán)的代議人。也由于本身的專(zhuān)職化，議員在一定程度上會(huì)與民眾的社會(huì)生活產(chǎn)生隔離，并容易輕信利益集團(tuán)的游說(shuō)。

我國(guó)人大代表中的絕大多數(shù)為兼職。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)（《代表法》）第五條的規(guī)定：“代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作。代表出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，參加閉會(huì)期間統(tǒng)一組織的履職活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)安排好本人的生產(chǎn)和工作”。正因?yàn)榇韥?lái)自于人民，不脫離本職工作，并親身體驗(yàn)著人民的生活，所以，就會(huì)對(duì)反映民意有著天然的偏好，也不大會(huì)被利益集團(tuán)捕獲并加以控制。另外，常委會(huì)制度使得一部分人大代表得以專(zhuān)門(mén)任職，加強(qiáng)了立法與議事的專(zhuān)業(yè)性。

（二）盤(pán)活現(xiàn)有代表制度：代表聯(lián)絡(luò)員制度的設(shè)計(jì)目標(biāo)

誠(chéng)如馬克斯·韋伯指出：“理想型機(jī)構(gòu)”需要“全時(shí)就業(yè)”，這既有利于對(duì)本職工作全神貫注，也有利于上級(jí)對(duì)屬下的監(jiān)督，還有利于培養(yǎng)對(duì)自己專(zhuān)業(yè)、對(duì)所屬機(jī)構(gòu)的忠誠(chéng)感。從實(shí)際情況看，大多數(shù)“身兼數(shù)職”的代表難以在“代表職責(zé)”和“社會(huì)職責(zé)”間兩全。在龐大的代表體量和短暫的人代會(huì)會(huì)期的現(xiàn)實(shí)下，代表在閉會(huì)期間，不得不把主要精力用于本職工作。這樣一來(lái)，就不會(huì)有足夠的時(shí)間來(lái)了解形勢(shì)、法律和政策，難以“局外人”的眼光來(lái)監(jiān)督政府的精細(xì)化操作。也因如此，代表基于對(duì)本職工作和代表職務(wù)的權(quán)衡，往往會(huì)產(chǎn)生兩種消極的導(dǎo)向：一是對(duì)其中之一敷衍塞責(zé)，馬虎了事；二是難以應(yīng)付而顧此失彼，兩邊都干不成事。

在不突破“兼職”制度底線的前提下，要達(dá)到《代表法》關(guān)于“擴(kuò)大代表對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)活動(dòng)的參與”的既定目標(biāo)，就必須有一部分具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)、富于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、懷有履職熱情的代表，作為常委會(huì)與代表聯(lián)系的“嫁接點(diǎn)”，將“中樞”——常委會(huì)至“脈絡(luò)”——全體代表連接起來(lái)，形成“常委會(huì)—代表聯(lián)絡(luò)員—代表”之間“相互應(yīng)答、彼此激勵(lì)”的逐層發(fā)散的反應(yīng)體系，來(lái)充分調(diào)動(dòng)閉會(huì)期間代表的履職積極性。

二、人大代表聯(lián)絡(luò)員制度的解構(gòu)

（一）《代表聯(lián)絡(luò)員工作辦法》的制定過(guò)程

2010年初，閔行區(qū)四屆人大常委會(huì)提出，人大工作要進(jìn)一步創(chuàng)新方式，探索發(fā)揮代表作用的有效途徑。根據(jù)《代表法》的相關(guān)規(guī)定精神，結(jié)合閔行人大工作實(shí)際，決定建立代表聯(lián)絡(luò)員制度。同年3月，閔行區(qū)四屆人大常委會(huì)審議通過(guò)了《閔行區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于建立代表聯(lián)絡(luò)員制度的試行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試行辦法》）,同年4月，為進(jìn)一步細(xì)化代表聯(lián)絡(luò)員操作細(xì)節(jié)，制訂了《〈閔行區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于建立代表聯(lián)絡(luò)員制度的試行辦法〉實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》）。2012年2月，根據(jù)制度近兩年的運(yùn)行效果和現(xiàn)實(shí)需要，又對(duì)《試行辦法》和《實(shí)施意見(jiàn)》作進(jìn)一步的整合和修改完善，由五屆人大常委會(huì)審議形成了《閔行區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)代表聯(lián)絡(luò)員工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作辦法》）。

（二）《代表聯(lián)絡(luò)員工作辦法》的文本分析

代表聯(lián)絡(luò)員的文本設(shè)計(jì)以規(guī)范性為基點(diǎn)，兼具操作性、保障性、約束性的特點(diǎn)。

1、以規(guī)范建制為基點(diǎn)，對(duì)接《代表法》

第一，代表聯(lián)絡(luò)員在代表中遴選。代表聯(lián)絡(luò)員制度始終以代表法為依據(jù)，認(rèn)為代表聯(lián)絡(luò)員首先是“區(qū)人大代表”，而其不同于其他代表之處在于：“在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，協(xié)助區(qū)人大常委會(huì)開(kāi)展相關(guān)工作”，這就明確了代表聯(lián)絡(luò)員必須在區(qū)人大代表閉合的體系內(nèi)遴選。

第二，代表聯(lián)絡(luò)員不脫離本職工作。代表聯(lián)絡(luò)員不是常委會(huì)任命的專(zhuān)職代表，只是借助于聯(lián)絡(luò)員的履職熱情和責(zé)任感，鼓勵(lì)他們?cè)陂]會(huì)期間做好人大工作，增強(qiáng)人大工作的力量，進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)人大常委會(huì)和各代表組各項(xiàng)工作的開(kāi)展。

2、以適于操作為目標(biāo)，優(yōu)化程序配置

第一，代表聯(lián)絡(luò)員的選聘程序。代表聯(lián)絡(luò)員的選聘并非主觀為之，必須根據(jù)常委會(huì)的工作需要，經(jīng)主任會(huì)議討論決定。在兩年來(lái)的運(yùn)行過(guò)程中總結(jié)出了四條選聘標(biāo)準(zhǔn)：一是現(xiàn)任區(qū)人大代表；二是政治素質(zhì)可靠；三是具有較強(qiáng)的履職意識(shí)和能力；四是從事代表聯(lián)絡(luò)員工作有時(shí)間和精力保證。

第二，代表聯(lián)絡(luò)員的工作職責(zé)。《工作辦法》規(guī)定代表聯(lián)絡(luò)員五個(gè)方面的工作職責(zé)：一是列席區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議，參加區(qū)人大常委會(huì)組織的視察、調(diào)研等活動(dòng)，以及其他有關(guān)部門(mén)邀請(qǐng)參加的活動(dòng)；二是與一定范圍的區(qū)人大代表保持經(jīng)常聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和建議，協(xié)助他們開(kāi)展工作；三是廣泛聯(lián)系選民和人民群眾，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和建議，做好常委會(huì)與區(qū)人大代表的溝通聯(lián)絡(luò)工作；四是參與代表議案和書(shū)面意見(jiàn)的督辦工作；五是區(qū)人大常委會(huì)安排的其他工作。

3、以工作保障為基礎(chǔ)，搭建履職平臺(tái)

為了激勵(lì)和保障代表聯(lián)絡(luò)員有效開(kāi)展工作，《工作辦法》規(guī)定常委會(huì)為代表聯(lián)絡(luò)員履行職責(zé)提供一定的工作津貼。各工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為代表聯(lián)絡(luò)員履行職責(zé)創(chuàng)造條件。代表聯(lián)絡(luò)員所在代表組應(yīng)當(dāng)為代表聯(lián)絡(luò)員履行職責(zé)提供適當(dāng)?shù)霓k公場(chǎng)所和工作保障。

4、以約束機(jī)制為依托，保證制度效果

第一，代表聯(lián)絡(luò)員工作向常委會(huì)負(fù)責(zé)。代表聯(lián)絡(luò)員既然由常委會(huì)選聘，其工作就應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)負(fù)責(zé)。因此，代表聯(lián)絡(luò)員需要定期向常委會(huì)及其有關(guān)機(jī)構(gòu)匯報(bào)工作。

第二，代表聯(lián)絡(luò)員的工作紀(jì)律。代表聯(lián)絡(luò)員執(zhí)行職務(wù)并非不受限制，而是要更好地在憲法、法律和法規(guī)劃定的紅線內(nèi)模范履職?！豆ぷ鬓k法》就代表聯(lián)絡(luò)員履行職責(zé)提出了4個(gè)方面的紀(jì)律要求：一是代表聯(lián)絡(luò)員在執(zhí)行聯(lián)絡(luò)員職務(wù)的活動(dòng)中，不得進(jìn)行個(gè)人職業(yè)活動(dòng)和為本人或親屬牟取不正當(dāng)利益；二是不得接受企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人出資贊助；三是不得對(duì)外泄露涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)；四是不得干預(yù)具體司法案件的審理和執(zhí)行。

第三，代表聯(lián)絡(luò)員的退出機(jī)制。代表聯(lián)絡(luò)員選聘并非“只進(jìn)不出”，《工作辦法》對(duì)代表聯(lián)絡(luò)員的退出機(jī)制也進(jìn)行了明確規(guī)定。一是在其不適宜履職的情況下規(guī)定了主動(dòng)辭職程序：代表聯(lián)絡(luò)員可以提出辭職，代表聯(lián)絡(luò)員要求辭職的，應(yīng)當(dāng)提前一個(gè)月向主任會(huì)議提出書(shū)面申請(qǐng)；二是在其不勝任履職的情況下規(guī)定了被動(dòng)解聘程序：人事代表工委可以提請(qǐng)主任會(huì)議討論決定，解除對(duì)代表聯(lián)絡(luò)員的聘請(qǐng)。

三、人大代表聯(lián)絡(luò)員制度的評(píng)估

（一）“開(kāi)口小”，“輻射廣”

代表聯(lián)絡(luò)員制度作為一種體系內(nèi)的新鮮嘗試，沒(méi)有既存的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒?！懊^過(guò)河”的探路前行，注重的是對(duì)制度樣本的深入觀察和評(píng)估，從而完成由經(jīng)驗(yàn)至理性的制度升華。代表聯(lián)絡(luò)員制度從一開(kāi)始就開(kāi)口極小，在全區(qū)255名區(qū)人大代表中只選聘5人作為代表聯(lián)絡(luò)員。這5位代表聯(lián)絡(luò)員的選聘經(jīng)歷了反復(fù)醞釀、審慎考量的過(guò)程。他們來(lái)自基層，履職熱忱高效，在聯(lián)系代表工作中發(fā)揮了重要作用。以2010年為例，5名代表聯(lián)絡(luò)員的聯(lián)系面基本覆蓋全體代表，達(dá)到249人，平均每名代表聯(lián)絡(luò)員聯(lián)系近50人，共104人次。參加視察、調(diào)研、協(xié)助督辦書(shū)面意見(jiàn)等活動(dòng)416次，代表聯(lián)絡(luò)員人均每周參加2次履職活動(dòng)。

（二）“對(duì)口聯(lián)絡(luò)”，“化零為整”

代表聯(lián)絡(luò)員制度的總體設(shè)計(jì)并未忽略聯(lián)絡(luò)員個(gè)體能動(dòng)性的發(fā)揮。代表聯(lián)絡(luò)員制度貫徹對(duì)口聯(lián)系原則，以代表聯(lián)絡(luò)員自身所屬代表組為基礎(chǔ)，每名代表聯(lián)絡(luò)員分別負(fù)責(zé)聯(lián)系2-3個(gè)代表組。這一方面有利于劃清聯(lián)絡(luò)員之間的職責(zé)邊界，避免重復(fù)履職的內(nèi)耗。另一方面也有利于常委會(huì)借力于各代表組，由各代表組為代表聯(lián)絡(luò)員提供場(chǎng)所、辦公等必要條件，從而形成由代表聯(lián)絡(luò)員為中介，以代表組為支撐，常委會(huì)與代表之間的信息傳導(dǎo)和反饋。代表聯(lián)絡(luò)員制度實(shí)施后，2010年閔行區(qū)參加履職活動(dòng)10次以上的代表，比2009年增加了25.3%，達(dá)104人。

四、余論：在寬容和共識(shí)中推動(dòng)代表聯(lián)絡(luò)員制度完善

任何新生的事物都難免含瑕隱疵，但若是瑕不掩瑜，則須悉心“養(yǎng)護(hù)”。代表聯(lián)絡(luò)員制度并非憑空而來(lái)，是對(duì)制度供給需求的理性回應(yīng)。這個(gè)制度能不能固定下來(lái)，立穩(wěn)根基，關(guān)鍵在于理性的寬容和認(rèn)知的共識(shí)。寬容施予制度成長(zhǎng)的場(chǎng)域，共識(shí)給予制度復(fù)制的動(dòng)力。代表聯(lián)絡(luò)員制度仍有一些疏漏和留白亟待完善和補(bǔ)充。例如，代表聯(lián)絡(luò)員數(shù)量不足以覆蓋整個(gè)代表工作；代表聯(lián)絡(luò)員的履職保障仍顯薄弱；代表聯(lián)絡(luò)員的制度普適性仍有待驗(yàn)證。在下一步的實(shí)踐中要有三方面努力：第一，在《代表法》允許的范圍內(nèi)進(jìn)一步做好近期目標(biāo)與中期目標(biāo)的規(guī)劃。第二，理順人大代表聯(lián)絡(luò)員制度的組織體系，形成常委會(huì)與代表的疊加“合力”。第三，完善人大代表聯(lián)絡(luò)員制度運(yùn)行的財(cái)政保障和服務(wù)保障制度，讓代表閉會(huì)期間履職活動(dòng)因代表聯(lián)絡(luò)員制度的植入而“接地氣”、“見(jiàn)真知”。