從案例分析看專題詢問制度完善

吳祖強

目前有關(guān)專題詢問的法律規(guī)定相對原則，制度規(guī)則缺乏細化，各地人大實踐做法不一，其進一步發(fā)展亟需制度完善。

一、全國人大和上海市人大專題詢問案例比較分析

2010年以來，全國人大常委會進行了中央預(yù)算、國家糧食安全、深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、保障性住房建設(shè)、實施中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃等專題詢問。上海市人大常委會進行了建立世博后城市管理長效機制、城市運行安全和生產(chǎn)安全、食品安全等專題詢問。從中可以發(fā)現(xiàn)一些普遍做法和亟需完善的地方。

從詢問的準備來看，事先梳理問題轉(zhuǎn)交政府做應(yīng)詢準備，事先報名或者協(xié)商確定提問人及順序，是慣常做法，反映出其組織性、計劃性。在2010年全國人大首次舉行的中央決算專題詢問中，提問人事先沒有提交問題，各組提問數(shù)量多則46個、少則14個。之后全國人大采取事先報名，確定提問人、提問問題和提問順序的方式。將相近問題集中歸類，確定順序，提高了詢問效率，方便了回答，也有助于詢問的層層深入。

從審議與詢問的順序來看，全國人大在嘗試先審議后詢問、審議與詢問結(jié)合進行等幾種模式后，逐步趨向于統(tǒng)一采用先分組審議后集中詢問的模式；而上海人大恰恰相反，在第一次專題詢問采用先審議后詢問模式之后，連續(xù)兩次使用審議與詢問結(jié)合的模式，反映出對處理審議與詢問之間關(guān)系的不同。

從詢問的場合也就是分組情況看，全國人大嘗試了多種分組方式，第一次分成6個小組，第二次分成2個聯(lián)組，后幾次都是大聯(lián)組，上海則都是大會。分組過小，雖氣氛活躍提問較多，但重復也多，政府部門無法每組都安排高級別官員作答，多人在多組回答同一問題或相近問題，特別是對同一問題回答有差異反而可能引起矛盾，有失權(quán)威性。在全國人大以大聯(lián)組形式或者上海人大以大會形式開展專題詢問時，上述問題得到明顯解決，但互動減少，氣氛不夠活躍。不過從詢問本身來說，必須保證回答的權(quán)威性和統(tǒng)一性。故實踐中已經(jīng)趨向于在大會或大組進行專題詢問。

從詢問和應(yīng)答方式看，一問一答、隨問隨答普遍采用，問題匯總后集中回答的方式被舍棄。分析表明，回答率高低受詢問和應(yīng)答方式影響。在2010年全國人大中央決算專題詢問中，第1小組采用了問題全提完后集中回答的方式，提問間隔時間延長，積累問題多，回答時間變短，造成較多遺漏，回答率僅66%，明顯低于采用一問一答、隨問隨答方式的其他各組。對漏答情況分析表明，同一個人一次提出問題兩個以上，或者同一問題要求回答部門有兩個以上，往往出現(xiàn)漏答。全國人大的漏答大多出現(xiàn)在同一人提多個問題的情況下，上海人大的漏答大多出現(xiàn)在同一人提問要求多個部門回答的情況下。

從詢問方法來看，多數(shù)人樂于先簡單闡述理由或情況后提問，而有不少人也會在詢問時夾雜發(fā)表審議意見，導致答復部門對問題反而聽不清楚，造成漏答。

從規(guī)定的提問和回答時間來看，全國人大規(guī)定提問3分鐘，上海人大規(guī)定則是2分鐘，回答都是10分鐘。實踐中，提問和回答超時現(xiàn)象都比較突出。

從提問人員來看，主要是常委會組成人員，全國人大有多名副委員長多次提問。全國人大和上海人大都出現(xiàn)了列席代表提問的情況。如在全國人大2010年中央決算專題詢問中就有代表提問，政府部門當場做了答復。此后全國人大的幾次專題詢問采取委員事先報名辦法，故不再有代表提問。在全國人大專題詢問中代表的提問得到現(xiàn)場回答，而上海人大則有主持人要求會后對代表提問進行答復。所以只能有常委會組成人員可以提問的說法已被打破。從答復人員來看，官員級別不斷提高，反映出政府部門對專題詢問的愈加重視。

從問題數(shù)量來看，在約2個半小時時間里，如果集中詢問，全國人大專題詢問每場平均提問26個，在相近的時間里上海人大專題詢問提問18個；如果詢問與審議結(jié)合進行，全國人大平均提問24個，上海則是15個。追問、插問在早期的專題詢問中出現(xiàn)，以后沒有再現(xiàn)，反映出事先的組織性進一步凸顯，現(xiàn)場互動性減弱。

從答復情況看，隨著全國人大統(tǒng)一采用審議與詢問分開的做法，漏答減少，回答率總體水平上升；上海人大在采用同樣做法時，回答率100%，后來改用審議與詢問結(jié)合方法時，出現(xiàn)漏答，回答率下降。對漏答問題如何處理尚無說法。對答復人表示現(xiàn)場無法回答的問題，全國人大約定會后答復，但會后答復方式尚不明確。對于事先報名詢問，因時間關(guān)系現(xiàn)場沒有提問如何處理？在2010年全國人大醫(yī)藥體制改革專題詢問中出現(xiàn)這種情況，主持人要求常委會辦公廳將問題收集和記錄下來。因此，有必要設(shè)定后續(xù)處理途徑，如轉(zhuǎn)成書面詢問，責成有關(guān)部門書面回答。沒有事先報名臨時提問如何處理？2011年全國人大保障性住房專題詢問中出現(xiàn)這種情況，在主持人引導下，政府部門做了現(xiàn)場答復。因此，在專題詢問采取事先報名提問做法之后，對現(xiàn)場臨時提問的，如何處理，要不要回答，還是會后回答，也有必要作出明確。

從宣傳報道來看，公開已成趨勢。特別是全國人大專題詢問漸次擴大開放，通過電視實時報道和網(wǎng)絡(luò)文字直播，引起了廣泛關(guān)注，間接推動了監(jiān)督實效的提升。

從詢問的后續(xù)處理來看，都是將詢問問題與審議時發(fā)表的意見一起匯總成審議意見，交政府研究處理，請政府向人大常委會提交研究處理報告。詢問的問題以及答復內(nèi)容與人大通常的審議意見性質(zhì)上有何不同？如連同審議意見一起交政府處理，政府如何處理自身已經(jīng)答復的意見？都待研究。

二、值得討論的幾個問題

1、列席的人大代表可不可以詢問？不論是全國人大還是上海人大，都有列席代表在專題詢問時提出問題并得到回答。有的地方人大在開展專題詢問時特地安排了列席代表提問，如2010年8月溫州市人大常委會在開展“珊溪水庫整治專題詢問”時，除了常委會委員提問外還事先確定1位列席代表提問?？梢妼嵺`中，在常委會會議上列席代表可以提起詢問，而且一旦列席代表有詢問則需要回答。

對于列席代表在常委會會議上提起詢問的合法性，有專家指出，列席代表也是常委會會議的組成部分，因為各級人大常委會議事規(guī)則通常都規(guī)定本級人大代表可以列席常委會會議，有發(fā)言權(quán)。有的省市明確規(guī)定列席代表可以詢問，如黑龍江省人大關(guān)于監(jiān)督法的實施辦法就規(guī)定列席常委會的上級、下級人大代表都可以詢問，綿陽市人大常委會專題詢問試行辦法規(guī)定詢問人包括人大代表。因此，列席代表可以詢問不僅有實踐基礎(chǔ)，也是有其合法性。對列席的非常委會組成人員的人大各委員會成員亦然。

2、審議與詢問結(jié)合還是分開？2010年6月全國人大中央決算專題詢問中，雖規(guī)定先審議后詢問，但有一組在審議時就詢問，到了詢問階段反而只有一人詢問。各組都出現(xiàn)詢問時重復審議時已發(fā)表過的意見的現(xiàn)象，導致詢問時間拖長。2010年8月全國人大糧食安全專題詢問由于詢問和審議放在一起，審議發(fā)言人數(shù)多、時間長，提問人數(shù)和提問數(shù)量就少。上海人大2010年9月世博長效機制專題詢問采取先審議后詢問的方式，提問18個，有追問，且全部現(xiàn)場答復，而2011年6月食品安全和城市運行安全兩場專題詢問采取審議與詢問結(jié)合進行的方式，提問數(shù)下降，沒有追問，并出現(xiàn)漏答。

可見，如果審議與詢問兩個階段不分，不僅詢問時間被擠占，而且詢問效果也受影響。因此有必要劃分審議階段和詢問階段。審議階段不詢問，詢問階段不審議。全國人大后期開展的各次專題詢問均明確劃分審議階段和詢問階段，采取先分組審議后聯(lián)組集中詢問的結(jié)構(gòu)。

詢問在前還是審議在前呢？詢問本意在于深入了解情況，深入了解情況是為了做好審議。在2011年10月全國人大保障性住房專題詢問中在事先報名的委員詢問完之后，叢斌委員發(fā)表了關(guān)于保障性住房建設(shè)要有總體制度設(shè)計的審議意見，周聲濤委員發(fā)表了保障性住房建設(shè)要多條腿走路的意見。可見，詢問不僅幫助委員了解情況，而且激發(fā)了委員進一步審議的熱情和思路，有助于深化審議提高審議質(zhì)量。要看到，這種深化是在詢問之后發(fā)生的。這使我們思考詢問和審議兩個階段孰前孰后更有利于提高監(jiān)督實效。當前多數(shù)專題詢問將審議放在詢問之前，詢問對審議的深化作用難以體現(xiàn)。為此建議將詢問階段放在審議階段之前，也就是聽取報告后開展詢問，然后進行審議。

3、詢問的問題和回答的內(nèi)容是否可以事先準備？在全國人大2010年第一次專題詢問之后的各次專題詢問中，都采取了詢問人事先報名并提交問題、問題轉(zhuǎn)送國務(wù)院研究準備的做法，減少了當場講不清楚和漏答的情況。上海人大專題詢問中雖然沒有采取委員報名的做法，但事先協(xié)商確定提問人和提問問題，事先轉(zhuǎn)送政府部門準備。

有不少人反映“常委會會議中的詢問，好像政府部門事先都知道，回答胸有成竹，有的還照本宣科，他們認為，隨時、即興、連續(xù)的詢問，才更接近詢問本意。其實，有關(guān)問題事先送政府部門研究作事先準備有其合理性。詢問問的是有關(guān)國家機關(guān)的工作，不是對答復人個人能力特別是口頭表達能力的考察。所以事先匯總情況做好梳理有助于回答講對、講準、講全、講清。對此，歐美國家議會大多規(guī)定議員提前若干天提出問題，政府部門準備后在規(guī)定的會議上回答提問。

4、詢問如何常態(tài)化？相關(guān)法律關(guān)于審議時有關(guān)機關(guān)負責人到會聽取意見回答詢問的規(guī)定，無疑已是常態(tài)化的安排。但要求詢問常態(tài)化的聲音依然很多。之所以如此，主要因為審議時自發(fā)詢問雖然數(shù)量不少，但不引人關(guān)注，而在人代會安排集中詢問和近期興起的專題詢問，有組織，有準備，有固定形式，也容易宣傳報道產(chǎn)生社會反響?？梢姡纬沙B(tài)化的機制，把分散的提問集中起來是被實踐證明了的有效路徑。

專題詢問是將同一專題的問題集中起來開展詢問的一種方式。不同專題的問題也可以集中起來。如，借鑒一些地方在人代會上專門安排詢問時間的做法，可以在不排斥審議時提問的前提下，規(guī)定在每次常委會會議前委員事先提交問題，這些問題可以是委員關(guān)注的各種問題而不局限于本次常委會審議的議題，交有關(guān)機關(guān)事先準備后，在常委會會議上安排專門的時間提問和答復。這種做法的本質(zhì)是在每次常委會會議上固化了一個詢問的議程。