行政相對人的法律素質(zhì)與行政效率相關(guān)性研究

吳迪萊

【摘要】行政相對人的法律素質(zhì)包括行政人所具有的法律知識，行政相對人的法律意識以及行政相對人運用法律知識的能力和行為。提高行政相對人的法律素質(zhì)，不僅是建設(shè)法治社會的要求，而且對于提高行政效率具有重要的意義。行政相對人法律素質(zhì)的提高可以改進(jìn)行政過程，監(jiān)督行政不作為以及制約行政違法行為。

【關(guān)鍵詞】行政相對人法律素質(zhì)行政效率

行政相對人法律素質(zhì)的內(nèi)涵

行政相對人作為行政法學(xué)的一個基本范疇，是行政法理論上一個具有重要意義的概念。目前，在行政法學(xué)界對行政相對人的理解，最為常見的是以下兩種：一是從行政主體的行政行為對象上理解行政相對人；二是從行政法律關(guān)系的角度理解行政相對人。行政相對人的法律素質(zhì)，泛指行政相對人所具有的法律知識與技能，以及法律意識。

第一，在法律知識方面，行政相對人除需掌握基本法律知識外，應(yīng)主動了解國家或地方的各項行政法律法規(guī)和全面推行依法行政的各項政策等，并能全面了解新法頒布動態(tài)，以便及時更新知識。

第二，在法律意識方面，行政相對人需具備法律主體意識、維權(quán)意識、參政意識、監(jiān)督意識等。其中法律主體意識是核心。

第三，在法律行為方面，行政相對人應(yīng)在知法、懂法的基礎(chǔ)上，利用合法途徑維護(hù)自身權(quán)益，如學(xué)會用法，包括能收集、提供并運用證據(jù)證明某一法律事實已經(jīng)出現(xiàn)；能準(zhǔn)確選擇相應(yīng)的法律規(guī)范作為維權(quán)依據(jù)；能按法律規(guī)定的程序、形式，積極主張自己的權(quán)利和要求對方履行義務(wù)等。

總體而言，行政相對人法律素質(zhì)具有現(xiàn)實性、時代性、發(fā)展性和層次性四大特點。即行政相對人的法律素質(zhì)和社會發(fā)展現(xiàn)實相契合，隨著時代的發(fā)展而發(fā)展，并在某個發(fā)展階段具有這個發(fā)展階段的特征，同時因行政相對人的素質(zhì)差異而又具有一定的層次性，不是整齊劃一處于同一發(fā)展水平的。

行政相對人法律素質(zhì)與行政效率相關(guān)性

行政相對人參與行政過程層面。行政相對人參與行政管理，主要是指行政相對人行使其參政權(quán)利的過程。

行政相對人具有較高的法律素質(zhì)而合法信訪，將有利于信訪過程中行政效率的提高。①隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與社會的不斷進(jìn)步，行政相對人日益增長的利益需求也呈多層次、多元化發(fā)展趨勢。公共行政管理過程中，作為行政主體的政府和行政相對人難免會產(chǎn)生矛盾、分歧。在信訪過程中，如果行政相對人因為法律素質(zhì)不高，而不能合理利用信訪渠道，或者不按照政府的信訪規(guī)定行事，必將增加政府公務(wù)支出成本，降低行政效率。而若行政相對人以講道理、講秩序、講法律的方式合法信訪、依法訴求，形成良好的信訪秩序，不僅有利于解決問題，且會成為政府提高行政效率的有效途徑，是維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會的一個重要方面。

行政相對人具有較高的法律素質(zhì)而積極負(fù)起舉證責(zé)任，將有利于行政訴訟過程中行政效率的提高。我國行政訴訟法規(guī)定 “被告對其作出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和依據(jù)的規(guī)范性文件”，“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)”，“人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補充證據(jù)”，“人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)”（編者注：《中華人民共和國行政訴訟法》第五章第三十二、三十三、三十四條）。即在行政訴訟中，行政相對人的舉證責(zé)任非常輕，這樣的作法主要是為了保護(hù)處于弱勢的行政相對人的權(quán)益，但也不可避免地增加了訴訟和行政成本。如果在行政訴訟過程中，行政相對人也能積極、主動地負(fù)起舉證責(zé)任，對于公正解決案件以及提高行政效率都將有益。由此，我們應(yīng)積極加強政府法制工作，幫助行政相對人增強自身的法律素養(yǎng)，使其以積極合法的行為參政，將促進(jìn)行政效率的提高。

行政相對人支持合法行政層面。首先，行政相對人對法律、法規(guī)及規(guī)章的了解程度會影響行政效率。在公共行政管理過程中，即使行政主體有很強的責(zé)任感和服務(wù)意識，法律法規(guī)和程序也十分完備，但因行政相對人法律素質(zhì)不夠高，也會對行政機關(guān)提供高質(zhì)量的服務(wù)形成挑戰(zhàn)，降低行政效率。

其次，行政相對人對行政法治原則的認(rèn)識程度會影響行政效率。當(dāng)前，在我國實施依法治國的方略以及全面推進(jìn)依法行政的趨勢下，行政相對人對法律知識的了解程度越高，對法律精神與原則的認(rèn)同程度越高，就越有利于公共行政管理事務(wù)的高效完成，有利于依法治國方略的實施，有利于和諧社會的建設(shè)。

行政相對人制約違法行政層面。具有較高法律素質(zhì)的行政相對人依法對行政機關(guān)的行政許可審批進(jìn)行監(jiān)督，有助于提高行政效率。行政許可是在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府最重要的行政管理手段之一。行政許可審查時限制度是行政許可審批過程中一項重要的制度，也就是行政部門在接到行政相對人的申請后，作出最后決定期限的制度。即在一定的時間限制內(nèi)，行政機關(guān)必須對行政相對人的申請進(jìn)行答復(fù)，給予許可或者不予許可。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，許可裁決時間拖的越久，申請人的預(yù)期利益損失就越大。如果行政相對人了解行政許可的審查時限制度，就可以利用法律手段維護(hù)自身的利益，并同時推動行政效率的提高。

具有較高法律素質(zhì)的行政相對人不僅能夠利用法律手段對行政機關(guān)不作為進(jìn)行監(jiān)督，打擊行政機關(guān)的官僚主義作風(fēng)，還可以依法制裁行政機關(guān)的違法行為，從而改變行政主體在行使行政權(quán)力的過程中因程序不合法降低行政效率的行為。雖然我國制定了大量的行政監(jiān)督制度，頒布了相關(guān)的法令，并設(shè)立了眾多執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)和部門，但是在現(xiàn)實中，依法行政的現(xiàn)狀卻難以讓人滿意。如果行政相對人不斷提高自身的法律素質(zhì)，依法對行政機關(guān)違法以及不作為行為進(jìn)行監(jiān)督，并對行政機關(guān)作為之請求事項以書面形式進(jìn)行督辦、催辦，將可能大大提高我國政府機構(gòu)的行政效率。

提高行政相對人法律素質(zhì)的對策

在依法行政背景下，行政相對人法律素質(zhì)對行政效率具有重要的影響作用。行政相對人法律素質(zhì)的不斷提高與完善，也將有利于公共部門行政效率的提高。行政相對人法律素質(zhì)是依法行政、提高行政效率的“軟件”與靈魂，只有植根于豐厚的法治社會土壤之中，行政相對人的法律素質(zhì)才能得到提高。同時行政相對人法律素質(zhì)的提高，又反作用于社會環(huán)境和法治建設(shè)，從而促成依法行政的深入貫徹和落實。

首先，把“尊重和保障人權(quán)”的憲法原則與依法治國及依法行政有機結(jié)合起來?！白鹬睾捅Ｕ先藱?quán)”要求作為行政主體的政府?dāng)[正自己的位置，重視行政相對人的權(quán)利；堅定不移地推進(jìn)政治發(fā)展，豐富社會主義政治文明的內(nèi)涵，通過基本的制度、體制的構(gòu)建和人的政治素質(zhì)的培養(yǎng)，充分展現(xiàn)社會主義政治文明的優(yōu)越性。

其次，要進(jìn)一步培育和滋養(yǎng)法治市民社會。目前，我國市民社會的力量正不斷壯大和合法化，需通過多種渠道實現(xiàn)其對國家公共政治正面意義上的影響。因此，不僅需要建立一套制度性的程序和規(guī)范，還需要提高行政相對人應(yīng)有的素質(zhì)，特別是法律素質(zhì)。

再次，要確立法信觀念，增強法律的認(rèn)同感。重新認(rèn)識法律與政策之聯(lián)系， 將只按照政策辦事而忽視依法辦事的思想徹底改變；不僅要發(fā)揮刑法，還要發(fā)揮民法、經(jīng)濟(jì)法等各類法律在管理國家以及社會事務(wù)、規(guī)范社會行為中的重要作用；改變認(rèn)為法律只是單純制裁手段的誤解，要意識到法律手段還是一種引導(dǎo)、獎勵和管理手段，全面理解法治手段的多重作用；要把司法部門看成是與每個人息息相關(guān)的執(zhí)法、普法部門，要塑造多元普法，理性用法的社會氛圍。只有將多元理性的普法用法的社會氛圍與科學(xué)精神、民主意識、市場價值等文化要素相結(jié)合，才能使得依法治國深入人心，行政相對人的民主、法治素養(yǎng)才有望得以真正提高，其法律素質(zhì)才能得以有效培養(yǎng)，法治的理想才能成為現(xiàn)實。

最后，要建立合理的法律素質(zhì)與行政效率測評體系，為測評行政相對人法律素質(zhì)與行政效率設(shè)計一套同步的量化的指標(biāo)體系。通過行政相對人法律素質(zhì)與行政效率測評體系，不但可以動態(tài)地掌握行政相對人法律素質(zhì)對行政效率的影響程度，而且還可以階段性地了解和掌握行政相對人法律素質(zhì)的現(xiàn)狀及其與現(xiàn)實要求的差距，為法制宣傳和普法教育工作設(shè)定明確的工作目標(biāo)和任務(wù)。

（作者為南京理工大學(xué)博士研究生）