淺議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最貼近農(nóng)村生活的一級政府組織，應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)發(fā)最佳提供者，但我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特殊地位又使得很多公共服務(wù)職能的開展受到諸多因素的影響。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)有效性缺失的原因分析入手，提出了四條服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；公共服務(wù)

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)

隨著社會化程度的提高，我國農(nóng)村對公共服務(wù)的需求越來越迫切，依賴性也更強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最貼近農(nóng)村生活的一級政府組織，也是國家農(nóng)村政策的最終落實(shí)者，這決定了農(nóng)村公共服務(wù)供給應(yīng)一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。采取有效的手段強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能，提高農(nóng)村公共服務(wù)供給水平已刻不容緩。

然而，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特殊地位又使得很多公共服務(wù)職能開展受到諸多因素的影響。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的發(fā)展困局。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革方向的存在諸多爭論，如“撤銷論”、“強(qiáng)化論”、“弱鎮(zhèn)強(qiáng)村論”等等，這些論述和觀點(diǎn)，都使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在角色定位方面出現(xiàn)搖擺，其職能更是沒有辦法明確化。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展中本身就面臨定位困局，必然導(dǎo)致公共服務(wù)能力無法正常發(fā)揮。

2、從公共服務(wù)需求的角度來看，與城市中相對一致的需求和便于集中供給的情況不同，由于區(qū)位差異以及自然環(huán)境的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有離散性，而且農(nóng)村居民分散居住的生活方式和各地人文環(huán)境也不盡相同，使得農(nóng)村公共服務(wù)需求普遍存在較大差異。這就給農(nóng)村公共服務(wù)的集中供給和消費(fèi)帶來了困難，不但使得公共服務(wù)供給成本升高，還增加了農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的難度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為較低一級的政府組織，一般很難解決這些實(shí)際問題。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)有效性缺失的原因分析

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)提供方面存在公共服務(wù)供給總量不足且供需結(jié)構(gòu)失衡、自身公共服務(wù)能力低下等問題。造成這些現(xiàn)象的主要原因有：

1、管理體制不順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)體制的滯后嚴(yán)重影響了公共服務(wù)的供給效率。這主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的權(quán)力和要承擔(dān)的責(zé)任不對等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏應(yīng)有的決策與財務(wù)權(quán)力。加之縣一級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作干預(yù)過多、過細(xì)，往往是上面千根線，下面一根針，很多部門的工作都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織來落實(shí)，使他們疲于應(yīng)付、顧此失彼，難以根據(jù)本地實(shí)際有針對性地開展工作。

另外，長期的行政體制形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府唯上而不唯下的行為原則，他們更愿意提供能夠讓上級欣賞而不是讓農(nóng)民滿意的公共服務(wù)。

2、服務(wù)意識不強(qiáng)。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)意識不強(qiáng)，服務(wù)意識不強(qiáng)的具體表現(xiàn)有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)決策通常也偏離農(nóng)民的公共服務(wù)需求，家長作風(fēng)，角色意識錯位等。

目前，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給往往不是來自農(nóng)民或農(nóng)村的實(shí)際需求，而是來自上級的行政命令，甚至是為了實(shí)現(xiàn)地方政府部門決策者的“利益”和 “政績”需要。經(jīng)常表現(xiàn)為：熱衷于投資一些見效快的短期公共項目，而不愿提供見效慢、期效長、具有戰(zhàn)略意義的公共產(chǎn)品；熱衷于投資新建項目，而不愿意投資維修存量公共項目；熱衷于投資“硬”公共產(chǎn)品，而不愿意提供農(nóng)業(yè)科技推廣，農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)等“軟”公共產(chǎn)品。

3、管理環(huán)境復(fù)雜。由于農(nóng)村自然環(huán)境和人文環(huán)境的差異，使得一些在城市可以由個人或私營組織提供的服務(wù)，在農(nóng)村卻需要由公共部門來提供。另外，在城市中，公共服務(wù)組織（企業(yè)）能夠從公共服務(wù)中獲得充分的回報，因而有動力去投資開發(fā)或通過合理收費(fèi)彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)損失，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，由于人口密度小，需求總量小，存在較大的風(fēng)險和不確定性，很多組織就不愿參與公共服務(wù)活動。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村工作和農(nóng)民的管理方面，由于在職能上殘缺不全，在經(jīng)濟(jì)上沒有制約手段，工作上又不能搞強(qiáng)迫命令，只能采取協(xié)商、發(fā)動、示范、服務(wù)等方式開展工作，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的很多工作開展困難。

4、管理水平落后。作為農(nóng)村公共服務(wù)的主要生產(chǎn)者和供給者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力直接關(guān)系到農(nóng)村公共服務(wù)的供給效率。然而，現(xiàn)實(shí)的情況恰恰是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在著公共服務(wù)能力低下的問題。

由于較差的自然環(huán)境缺乏對專業(yè)人才的吸引力，所以目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)級工作人員結(jié)構(gòu)相對單一，知識層次也相對較低，工作人員素質(zhì)普遍不高，這些最終影響了公共服務(wù)質(zhì)量。

在現(xiàn)實(shí)管理中，由于缺乏必要的技術(shù)手段和管理能力，很多地方為了提供好的公共服務(wù)，一味地采取行政命令的模式，大搞一刀切式的工程建設(shè)，脫離實(shí)際地搞了一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或“政績工程”結(jié)果是好心辦壞事，換來了農(nóng)民的大量怨言。例如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)民增收，用強(qiáng)制方式指令農(nóng)戶種植政府指定的經(jīng)濟(jì)作物，但在農(nóng)戶種植的經(jīng)濟(jì)作物遭遇市場風(fēng)險時卻一推了事。這其實(shí)就是“公共服務(wù)”權(quán)能的越位，也是管理能力不足的結(jié)果。

三、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國農(nóng)村最基層的政權(quán)，是黨和國家在農(nóng)村工作的基礎(chǔ)，是農(nóng)村“三個文明”建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)者和管理者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有適時的轉(zhuǎn)變其職能，從直接管理經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向以創(chuàng)造良好的制度環(huán)境、提供最基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主，才能更好的在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的主導(dǎo)作用。

1、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，健全為民服務(wù)機(jī)構(gòu)。

改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理體制、建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已成為改善農(nóng)村公共服務(wù)供給狀況的必然選擇。

首先，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各部門間合理配置政府的政治管理、經(jīng)濟(jì)管理、社會管理和公共服務(wù)職能。面對農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織形式調(diào)整以及管理機(jī)制、運(yùn)作機(jī)制的改變，都要有利于保障基本公共服務(wù)職能的履行，具體可以通過撤并機(jī)構(gòu)，分流冗員，建立精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來實(shí)現(xiàn)。

其次，合理劃分地方政府的職權(quán)。當(dāng)前地方政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，存在著財權(quán)少、事權(quán)多，兩者不統(tǒng)一的現(xiàn)象。這種局面使得很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了應(yīng)付上級任務(wù)，不惜舉債或者向農(nóng)民亂分?jǐn)偅觿≌c農(nóng)民的矛盾，使得政府正常工作難以開展，公共服務(wù)提供更是“有心無力”。應(yīng)該劃清各級政府權(quán)限與職能，使得每一級政府(尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層政府)可以專心做好其本職工作。

2、創(chuàng)新投入體制，夯實(shí)公共服務(wù)基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要履行好公共服務(wù)職能，必須構(gòu)建新的財政投入體制，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有足夠的資金來保障最低的基本公共服務(wù)。

在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有信息充分、回應(yīng)性和靈活性強(qiáng)的優(yōu)勢。因此，除少數(shù)涉及農(nóng)民生產(chǎn)和生活的基本公共服務(wù)可由上級政府統(tǒng)一做出安排，以實(shí)現(xiàn)較大范圍的公共服務(wù)公平之外，大多數(shù)農(nóng)村公共服務(wù)不太適合由中央或上級政府統(tǒng)一供給。上級政府只需提供公共資金，做好資金的使用與監(jiān)管工作，具體的公共服務(wù)決策和服務(wù)供給應(yīng)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。

由于農(nóng)村公共服務(wù)需求具有多樣性和層次性的特點(diǎn)，僅僅依靠政府難以完全滿足農(nóng)民的多樣化需求和特殊需要。所以應(yīng)積極培育農(nóng)村公共服務(wù)的其他供給主體，對農(nóng)村民間組織給予扶持和引導(dǎo)，幫助農(nóng)村公益性民間組織健康發(fā)展，以便更好地滿足農(nóng)民多樣化的公共服務(wù)需求。

通過投資主體多元化和融資形式多樣化，既減輕了財政壓力及農(nóng)民對公共產(chǎn)品的成本負(fù)擔(dān)，又促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。

3、樹立正確的服務(wù)理念。

建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須樹立正確的服務(wù)理念。

有所為有所不為。抓好公共服務(wù)，提供公共產(chǎn)品，政府責(zé)無旁貸。但以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位和實(shí)力論，服務(wù)的方式主要是“少出錢、多出力、多辦事、辦好事”，管好用好國家轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的各種資金，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供必要的社會保障，履行好公共服務(wù)職能，是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)社會主義新農(nóng)村中的正確選擇。

一是著力解決人民群眾快速增長的公共服務(wù)需求同公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重不足之間的矛盾，把政府主要的職能、主要的財力集中到為百姓提供更多更好的公共產(chǎn)品上來；二是為市場主體提供公平競爭的環(huán)境、為百姓的生存發(fā)展創(chuàng)造條件；三是集中精力建立公共服務(wù)模式、探索公共服務(wù)體系、創(chuàng)新公共服務(wù)方式，從而最終建立良好的公共服務(wù)體系。

4、提升公共服務(wù)能力。

公共服務(wù)能力偏低是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨的一個問題，也是導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給效率低下的一個重要原因。為了更好的發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用，建設(shè)新農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須切實(shí)加強(qiáng)公共服務(wù)的職能，提升公共服務(wù)能力。當(dāng)然，有效提供農(nóng)村公共服務(wù)，完善農(nóng)村公共服務(wù)供給體制，既要考慮到農(nóng)村公共服務(wù)自身的特殊性，又要考慮到農(nóng)村社會特殊環(huán)境和條件。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該逐步做好以下兩方面的工作。第一，樹立政府良好的公共服務(wù)形象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是聯(lián)系政府與農(nóng)民的橋梁和紐帶，能否有效地滿足農(nóng)民的公共服務(wù)需求，在很大程度上決定了我國政府在農(nóng)民心目中的形象。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效及時地提供農(nóng)村公共服務(wù)，有助于樹立公平、高效、親民的政府公共服務(wù)形象。第二，高效提供農(nóng)村公共服務(wù)。我國現(xiàn)階段農(nóng)村公共服務(wù)的巨大需求與投入不足之間的矛盾，要求最大限度地提高農(nóng)村公共服務(wù)的供給效率和效果。這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府樹立為民服務(wù)的理念，不斷提高政府工作效率和效能，深入了解群眾的公共服務(wù)需求，確保公共服務(wù)供給與民眾的需求偏好相一致。

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作者簡介：

黃永濤，男，漢族，1970年11月出生，陜西咸陽人，碩士研究生學(xué)歷，咸陽師范學(xué)院副教授，研究方向：公共管理。