憲政制度建設(shè)的理論分析
——以公民權(quán)利的視角

盧 雷

(常州工學(xué)院,江蘇常州 213022)

憲政制度建設(shè)的理論分析
——以公民權(quán)利的視角

盧 雷

(常州工學(xué)院,江蘇常州 213022)

憲政的目的是實(shí)現(xiàn)公民的自由和福利的最大化。因此,憲政制度的建設(shè)理應(yīng)在確立憲政秩序的基礎(chǔ)上保障公民權(quán)利,通過積極的公民參與,達(dá)到國家權(quán)力和公民權(quán)利間的良性互動(dòng)。在我國,在市場經(jīng)濟(jì)的整合下轉(zhuǎn)換政府角色和發(fā)展公民權(quán)利是實(shí)現(xiàn)這一訴求的有效途徑。

憲政;制度;公民;權(quán)利

一、憲政和民主治理

憲政也稱立憲主義,來源于拉丁語constitutio,原意指法規(guī)。如今憲政已更多地被人們視為一種基于民主、自由、公平、正義、法治等價(jià)值的一種治理模式。自由是憲政的目的性價(jià)值,自由主義把個(gè)體之自主性及個(gè)人的幸福視為重要的價(jià)值,國家的成立若不是為了保障個(gè)人原當(dāng)享有的權(quán)利,根本就不會(huì)有正當(dāng)性。①關(guān)于自由,伯林曾提出過兩種不同的理解:積極自由和消極自由?！胺e極自由”是指“免于他人干涉和強(qiáng)制的自由”;而“積極的自由”則指“去做……的自由”。②積極自由是人的主動(dòng)性自由,反映在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中就是自主的民主政治;消極自由則是依靠約束和限制獲得的自由,是一種消極自由。從自由的本意出發(fā),不論是積極的自由還是消極的自由,其歸宿都應(yīng)是公民個(gè)體權(quán)利和福利的最大化,若衍射到現(xiàn)實(shí)中,則形成了兩種不同的權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式,消極權(quán)利和積極權(quán)利。

憲政保障消極自由、實(shí)現(xiàn)消極權(quán)利,即要求法律的權(quán)威來約束權(quán)力的主體,依靠限制權(quán)力來實(shí)現(xiàn)公民個(gè)體的自由和福利。首先,憲政依托憲法而治,憲法和憲政是相伴而生的,憲法是憲政的本質(zhì)表現(xiàn)。毛澤東在《新民主主義憲政》一文中就曾提到:“世界上歷來的憲政,不論是英國、法國、美國,或是蘇聯(lián),都是在革命成功有了民主事實(shí)之后,頒布一個(gè)根本大法,去承認(rèn)它,這就是憲法?！雹燮浯?憲法規(guī)范即制憲、行憲、維憲和修憲的規(guī)范源于憲政。由于憲政主要調(diào)整的是國家和市民社會(huì)的關(guān)系,因此憲法規(guī)范有兩個(gè)基本點(diǎn):規(guī)范國家權(quán)力和公民的基本權(quán)利。規(guī)范國家權(quán)力就是規(guī)范國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力,使之憲法化,國家機(jī)關(guān)只有在憲法所規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)才是合法有效的,任何的違憲行為都要受到制止。規(guī)范公民的基本權(quán)利就是憲法對公民應(yīng)有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化和人身自由等作出肯定和具體的規(guī)定。公民要對自己的越權(quán)行為負(fù)責(zé)任,但公民應(yīng)有的權(quán)利不得被侵犯,尤其是受到權(quán)力的侵害。相應(yīng)來說,憲法實(shí)施也包括兩個(gè)方面:規(guī)范的遵守和違憲行為的矯正。規(guī)則的遵守是依憲行使權(quán)利和權(quán)力;違憲行為需要通過憲法訴訟、撤消或變更、罷免、彈劾等手段加以矯正。④另外,實(shí)施憲法的最終目的是要達(dá)到憲政秩序。憲政秩序是以憲法規(guī)范為前提,以憲法實(shí)施作為必要手段所達(dá)到的一種憲法運(yùn)行良好的狀態(tài)。憲政秩序是建立在公民認(rèn)同的基礎(chǔ)上的,通過制憲活動(dòng)達(dá)到一種現(xiàn)實(shí)的社會(huì)秩序。

民主治理要求公民積極參與各項(xiàng)事務(wù),自主地維護(hù)自身的利益,從而實(shí)現(xiàn)個(gè)體的福利,其實(shí)現(xiàn)的是積極權(quán)利、保障的是積極自由。憲政秩序的確立保障了公民的主體地位,這使得公民具有了一定的自主性,一方面積極參與國家社會(huì)事務(wù)的管理,另一方面在國家權(quán)力作用的領(lǐng)域之外尋找一個(gè)相對自由的領(lǐng)域進(jìn)行自治。例如,改革開放三十多年來,由于國家逐步推進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)體制改革,放棄了對社會(huì)的“全權(quán)”治理模式,一個(gè)相對自主、不受公共權(quán)力任意干涉的社會(huì)空間產(chǎn)生了。公民獲得了獨(dú)立的自主權(quán),公民都自覺或不自覺地利用制度改革的契機(jī)為自己爭取了越來越多的自主發(fā)展空間,不論是在經(jīng)濟(jì)還是在政治領(lǐng)域,公民的權(quán)利和自由前所未有地?cái)U(kuò)展。在公共領(lǐng)域,公民參與政治使得公民的主體地位得到體現(xiàn),公共權(quán)利不斷擴(kuò)大,代表工人、農(nóng)民個(gè)體以及其他群體利益的社會(huì)組織通過各種途徑影響公共權(quán)力;在私人領(lǐng)域,公民自主的能力越來越強(qiáng),公民自治開始興起,自治組織自發(fā)地形成一些規(guī)則,并希望通過制度的途徑得到國家認(rèn)可。

二、公民權(quán)利的憲政制度保障

憲政和民主治理模式差異明顯,但這并不妨礙兩者在目的價(jià)值理上的一致性,即都是為了保障人的權(quán)利,實(shí)現(xiàn)公民自由和福利最大化。憲政和民主治理有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系:憲政的價(jià)值內(nèi)在地包含民主和自由,并以此確立了保障民主權(quán)利所依賴的法律秩序;憲政在憲法規(guī)范中以權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為基準(zhǔn),體現(xiàn)了“權(quán)利本位”的理念;憲政秩序是否確立要以權(quán)利有效制約權(quán)力這種關(guān)系的形成為依據(jù)。因此,公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開對憲政制度的保障,而公民參與是一種積極權(quán)利,可以有效地促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn),憲政制度理應(yīng)保障公民參與,實(shí)施民主憲政。

1、選舉權(quán)和知情權(quán)的保障

保障公民參與權(quán),首要的就是要保障公民的選舉權(quán)和知情權(quán)。選舉作為現(xiàn)代民主的決策方式已被普遍接受,保障選舉權(quán)是公民參與的基礎(chǔ)條件之一。我國公民選舉權(quán)的保障需要保證選舉的合法性,規(guī)范操作規(guī)程,使之制度化,如選舉法、各級(jí)人民代表大會(huì)組織法、代表法的實(shí)施。為了使公民選舉權(quán)在受到侵害時(shí)能獲得救濟(jì),還應(yīng)推進(jìn)我國選舉訴訟制度建設(shè)。選舉訴訟是指選民在選舉權(quán)和被選舉權(quán)受到侵害時(shí)的救濟(jì)手段,又可稱為選舉爭訟或選舉爭議的解決。選舉訴訟制度的建立,意味著選舉人、被選舉人、參與選舉組織的工作人員以及國家公訴人,認(rèn)為辦理選舉事務(wù)的人員在選舉過程中一切舞弊、票數(shù)不實(shí)等不合理行為有了法律的約束。⑤另外,選舉權(quán)的保障還要保證選舉的有效性,不斷提高公民民主參與的意識(shí),契合公民的切身利益,不能搞“假”、“大”、“空”。選舉權(quán)和知情權(quán)是緊密聯(lián)系的。20世紀(jì)60年代以來,公民權(quán)利的發(fā)展促使知情權(quán)和政府資訊公開的概念開始興起,各國政府紛紛進(jìn)行信息公開立法,以保障公民知情權(quán)。知情權(quán)的保障意味著政府的公共信息通過新聞媒介、會(huì)議或聽證會(huì)等各種渠道得以公開,使公民能及時(shí)得到信息。當(dāng)前我國正在推行政務(wù)公開制度,倡導(dǎo)“陽光行政”以及公民參與決策,并且加快在這方面的制度建設(shè)。黨的十七大在推行政務(wù)公開制度方面提出了具體要求:推行電子政務(wù),建立公正透明、廉潔高效的行政管理體制;完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制;建立社情民意反映制度,建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度,完善專家咨詢制度,實(shí)行決策的論證和責(zé)任制等。這些制度的建立和實(shí)施,使普通公民了解了公共決策的過程,公民參與真正成為一個(gè)具體的、有序的行動(dòng)過程。

2、憲法權(quán)利的保障及救濟(jì)

除了選舉權(quán)和知情權(quán)的保障,還需要從根本上保障公民的憲法權(quán)利。憲法權(quán)利是憲法所確認(rèn)并保護(hù)的權(quán)利,是個(gè)人持有的抵制政府侵犯、限制與約束政府各機(jī)構(gòu)的一種權(quán)利,主要是公民的自由權(quán)、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利。憲法權(quán)利是一種法定的權(quán)利,與其他普通法律所保障的權(quán)利不同,它是最高法對于公民權(quán)利的制度化規(guī)定,其他法定權(quán)利要以它作為基礎(chǔ),不得與其相沖突。憲法權(quán)利具有與其他普通法律權(quán)利有著不相同的特征:憲法權(quán)利是要求國家不得侵犯與干預(yù)的權(quán)利,它依賴憲法獲得保障,須審查公共權(quán)力的合憲性進(jìn)行救濟(jì);普通法律權(quán)利是通過裁決公民之間的侵權(quán)糾紛,審查當(dāng)事人行為的合法性而獲得保障的權(quán)利。⑥憲法權(quán)利需要抵制政府的侵權(quán)來實(shí)現(xiàn),普通法律權(quán)利需要防止公民相互侵權(quán)來實(shí)現(xiàn),兩者結(jié)合起來對公民權(quán)利進(jìn)行雙重保護(hù)?；诖?世界各國都傾向于把憲法權(quán)利以現(xiàn)實(shí)的法律形式固定下來。美國人對權(quán)力的警惕導(dǎo)致了自然權(quán)利依賴憲法保護(hù),形成了《權(quán)利法案》;德國則是通過完善的法律來保護(hù)公民的權(quán)利,《憲法典》就是這一權(quán)利法律形態(tài)的選擇。⑦

僅靠立法來保障憲法權(quán)利是不夠的。憲法權(quán)利需要有一種機(jī)制來加以保護(hù),這就是憲法權(quán)利的救濟(jì)。國外救濟(jì)方式主要有三種:通過違憲審查及憲法訴訟制度最早在美國確立,即依賴司法審查和司法命令來抵制政府行為,甚至抵制國會(huì)的命令;普通法院救濟(jì)使英國憲法權(quán)利獲得現(xiàn)實(shí)性,普通法院擔(dān)當(dāng)起個(gè)人權(quán)利的保護(hù)者,受侵權(quán)者對本國法院的判決不滿,可以尋求歐洲人權(quán)法院的救濟(jì);又有一些國家,如德國、意大利、西班牙則通過獨(dú)立的機(jī)構(gòu),即憲法法院或憲法委員會(huì)來救濟(jì)憲法權(quán)利。⑧不論方式如何,重要的是通過這些救濟(jì)制度,個(gè)人的憲法權(quán)利得到了實(shí)現(xiàn)和保障的制度基礎(chǔ)。

三、國家權(quán)力與公民權(quán)利的良性互動(dòng):憲政制度建設(shè)的訴求

由上述分析得知,公民權(quán)利的保障需要確立憲政秩序以約束國家權(quán)力,實(shí)現(xiàn)公民福利需要積極的公民參與,這兩方面都依賴于市場經(jīng)濟(jì)整合之下的政府角色的轉(zhuǎn)換和公民權(quán)利的發(fā)展,達(dá)到國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動(dòng),實(shí)現(xiàn)憲政制度建設(shè)的訴求。

1、政府的角色轉(zhuǎn)換

政府角色與政府的性質(zhì)、權(quán)力、職能等緊密相關(guān),涉及政府的權(quán)力界限、功能范圍和行為方式。政府角色的轉(zhuǎn)換意指政府的改革和定位。改革開放以來,為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,我國先后進(jìn)行了多次行政體制改革。鑒于西方政府改革的經(jīng)驗(yàn)和我國政府角色的差異性,我國政府角色轉(zhuǎn)換有幾條原則可以遵循:

第一,有限政府。市場經(jīng)濟(jì)要求限定政府權(quán)力的邊界,社會(huì)自治、市場調(diào)節(jié)與政府行政都應(yīng)成為有效的運(yùn)行機(jī)制,這三者之間的矛盾都可以通過憲法和法律來規(guī)范。

第二,服務(wù)型政府。市場經(jīng)濟(jì)要求政府行政要以服務(wù)而不是管制為出發(fā)點(diǎn),行政組織要成為公共服務(wù)的供應(yīng)者,對服務(wù)的使用者或消費(fèi)者承擔(dān)義務(wù)。公共服務(wù)不再受制于行政自由裁量權(quán),而取決于公民的授權(quán)。

第三,開放型政府。市場經(jīng)濟(jì)要求開放型政府,要求“陽光行政”。政府的公共信息應(yīng)通過各種渠道公開,公民在獲取政務(wù)信息的同時(shí),也可以通過多種方式參與政府行政,如在行政程序、行政決定等,這也有利于政府的廉潔增效和理順部門關(guān)系。

第四,廉潔高效型政府。政府的行為必須要被約束在法律規(guī)定的活動(dòng)范圍之內(nèi),受到社會(huì)和公眾的監(jiān)督;政府機(jī)構(gòu)還要講究精簡高效,這是政府的績效評(píng)估體系的努力方向。

第五,責(zé)任政府。市場經(jīng)濟(jì)要求政府要守信,政府行為“失位”和“越位”都要受到制度的約束,政府機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)時(shí),應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的政治和法律責(zé)任法律后果。

2、公民權(quán)利的發(fā)展

公民權(quán)利包含人身、政治權(quán)利、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化教育權(quán)利等,公民權(quán)利的發(fā)展應(yīng)是公民享有的諸多權(quán)利的綜合性發(fā)展。人身權(quán)利應(yīng)是公民最基本的權(quán)利。在現(xiàn)代社會(huì),市場經(jīng)濟(jì)催生公民獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)人格與公民意識(shí)。公民是自由的,是完全的人格主體;公民意識(shí)強(qiáng)調(diào)參與獨(dú)立地參與社會(huì)生活,并以憲法和其他法律為保障。

公民的政治權(quán)利是保障享有民權(quán)的基礎(chǔ)。依照憲法和法律的規(guī)定和公民權(quán)利的基本邏輯,政治權(quán)利中有了解政治的權(quán)利、參與政治的權(quán)利、監(jiān)督政治的權(quán)利。了解政治的權(quán)利,是指公民的知情權(quán)和信息自由權(quán),除政府信息公開外,公民接觸到的廣播、電視、報(bào)紙和互聯(lián)網(wǎng)等媒體的發(fā)展也在一定程度上保證了公民的知情權(quán)。參與政治的權(quán)利,除了選舉和被選舉權(quán),還有言論自由、出版自由、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威等權(quán)利。監(jiān)督政治的權(quán)利,公民監(jiān)督政治的權(quán)利具體表現(xiàn)為公民的檢舉、控告、申訴的權(quán)利,如在我國各級(jí)政府設(shè)立的信訪機(jī)構(gòu),在接待群眾來訪、接納意見和建議方面發(fā)揮了重要的作用。

政治權(quán)利的保障和擴(kuò)展,為經(jīng)濟(jì)權(quán)的興起奠定基礎(chǔ)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利是一種積極的經(jīng)濟(jì)權(quán)利,意味著其有權(quán)分享稀缺的社會(huì)資源或某些特定的商品,如教育和醫(yī)療保險(xiǎn)。分享資源的過程是公民自由與能力的結(jié)合,公民既要有必要的知識(shí)條件、健康條件,還要有必要的經(jīng)濟(jì)能力。⑨當(dāng)前,我國公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利有法律上的依據(jù),公民處理的經(jīng)濟(jì)事務(wù)較之以往有很大擴(kuò)展,自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)得到堅(jiān)實(shí)的保障。

公民的文化教育權(quán)利也是非常重要的。文化教育權(quán)利中首先是接受教育的權(quán)利。在我國,“知識(shí)經(jīng)濟(jì)”和“終身教育”的理念使公民學(xué)習(xí)、接受教育成為一種需要和時(shí)尚,隨著社會(huì)辦學(xué)的蓬勃發(fā)展和高等教育規(guī)模的擴(kuò)大,公民的文化教育權(quán)利得到了空前的發(fā)展。

3、市場經(jīng)濟(jì):整合的體制基礎(chǔ)

國家權(quán)力和公民權(quán)利的良性互動(dòng)是依托市場經(jīng)濟(jì)的背景進(jìn)行的,市場經(jīng)濟(jì)是整合兩者關(guān)系的基礎(chǔ),也是憲政制度建設(shè)的基石。首先,市場經(jīng)濟(jì)對社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)來說是個(gè)革命。在既定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下,若國家權(quán)力太大,公民就不可能對權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督,民主憲政難免遭到破壞。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使公民獲得以平衡國家權(quán)力的物質(zhì)條件,可以制約國家權(quán)力,如市場經(jīng)濟(jì)條件下分配方式的多元化,政府在競爭性的領(lǐng)域不與民爭利等。其次,市場經(jīng)濟(jì)催生了權(quán)利自主意識(shí)。市場經(jīng)濟(jì)是一種權(quán)利自主性經(jīng)濟(jì),公民個(gè)體自身的利益要通過自身權(quán)利的伸張才能獲得。權(quán)利自主意識(shí)是市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主體意識(shí),是公民和社會(huì)自治的前提。再次,市場經(jīng)濟(jì)促使社會(huì)生活普遍契約化。社會(huì)生活中的經(jīng)濟(jì)、政治和其他關(guān)系的普遍契約化,使得社會(huì)生活中的成員形成了一種契約意識(shí),公民生活要靠契約來理順、靠法律來調(diào)整。在憲政的框架下,契約的正義理性需要國家和公民之間長期而穩(wěn)定的合作,這正是國家和公民合作以及保證良性互動(dòng)的基礎(chǔ)。⑩最后,市場經(jīng)濟(jì)促使了市民社會(huì)的形成和發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)加速了社會(huì)整體性、同質(zhì)性的解體,為實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益提供了廣闊的機(jī)會(huì)和空間,在鼓勵(lì)個(gè)體、多元化發(fā)展的同時(shí)又強(qiáng)化著市民社會(huì)的自主性品格。這為國家和公民關(guān)系的良性互動(dòng)提供了一個(gè)社會(huì)平臺(tái),也為憲政治理的制度建設(shè)提供了一個(gè)良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

注 釋:

①王焱.憲政主義與現(xiàn)代國家[M].北京:三聯(lián)書店出版社,2003,63

②王焱.直接民主和間接民主[M].北京:三聯(lián)書店出版社,1998,23

③毛澤東選集(合訂一卷本)[M].北京:人民出版社,1964,693

④范進(jìn)學(xué).權(quán)利政治論[M]濟(jì)南:山東人民出版社,2003,155

⑤程潔.憲政精義:法治下的開放政府[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2002,101—102

⑥⑦廈門大學(xué)法律評(píng)論(第四輯)[M].廈門:廈門大學(xué)出版,2002,194—200

⑧程燎原.王人博.權(quán)利及其救[M].濟(jì)南:山東人民出版社,1998,378—386

⑨董炯.國家、公民和行政法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2001,122

⑩袁祖社.權(quán)力與自由[M].北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社.2003,263

D046.3

A

1008-7508(2012)07-0116-03

2012-05-06

盧雷(1981～),江蘇新沂人,常州工學(xué)院講師,碩士,研究方向:公共治理、馬克思主義中國化。